金色荐读|邓建鹏：纽约州虚拟货币许可条例

本条例由中央民族大学法学院教授邓建鹏、硕士研究生周恒、张亚翻译，译者前言由邓建鹏撰写，本文先后由蒋海、徐明星、李林、刘月雯、周恒、张亚等提供一些修订建议，区块链网络授权发布。

译者前言
一、立法背景

以比特币( Bitcoin) 为代表的网络虚拟货币，是近年来全球金融科技及互联网金融领域的重大创新。虚拟货币具有“去中心化”、无各国政府背书、纯信用“货币”等特点。比特币不依靠特定货币机构发行，而是依据特定算法产生。

比特币使用整个P2P网络中众多节点构成的分布式数据库来确认并记录所有交易行为，并使用密码学的设计，确保货币流通各个环节安全性。P2P 的“去中心化”特性与算法本身可以确保无法通过大量制造比特币来人为操控币值。除了盛行一时的比特币外，类似网络虚拟货币还有诸如莱特币等。

虚拟货币在刚出现的早期受到一些自由主义者( 或无政府主义者) 和极客的热 捧，近两三年来则受到全球部分投机客的追逐。自比特币出现以来，虚拟货币及与之相伴生的区块链技术成为金融科技和互联网金融中具有重要影响力的行业。

但与此同时，虚拟货币领域存在风险高发事件。其除了可能影响投资者，甚至逐渐影响个别国家的汇率波动。至此，相关立法与监管并非完全是可有可无之事。

二、立法过程

由于虚拟货币的风险主要与交易平台密切相关，因此，一些国家的地方政府率先出台虚拟货币交易平台监管规则，成为在虚拟货币领域管控风险的有益尝试。这其中，尤其以纽约州金融服务局( The New York State Department of Financial Services， NYDFS) 出台的相关监管许可( BitLicense) 为业界瞩目。许可证( BitLicense) 是纽约州货币服务法律修正案创建的全新名字，是对在该州内运营比特币和其他虚拟货币企业的技术许可。

2013 年8月纽约州金融服务局 发起了针对虚拟货币监管方案的调查，并在 2014 年 1 月举办了部门听证会，作 为对此次调查的通报。 按照本州《行政程序法》 ( New York State Administrative Procedure Act， SAPA) 的 规定，纽约州金融服务局对虚拟货币的监管规则在2014 年7 月23 日公开，并开始为 期45 天的公众评议期，最后根据公众的反馈进行额外的审查和修订。监管条例包 括消费者保护、反洗钱制度以及针对经营虚拟货币公司网络安全相关的主要规则。 规则草案公开后，纽约州金融服务局收到公众的各种反馈。2014 年 8 月 20 日包括 OKCoin、火币网、比特币中国3 家中国知名比特币交易机构共同针对该许可条例草 案发出公开信，认为该许可条例将损害海外市场。 〔1 〕 美国比特币支付初创公司 BitPay 也递交了5 页公开信给纽约州金融服务局主管本杰明·M. 劳斯基( Benjamin M． Lawsky) 。 针对公众提出的修订建议和批评， 2014 年 12 月纽约州金融服务局更新了阐 述《虚拟货币许可条例》的大致框架声明，进行公开的第一轮意见征询。更新的 方案包含了一系列修改和释疑，还将包括一个为期 2 年的过渡期虚拟货币许可证 监管方案，用以帮助启动这一监管。该最新修订草案在最终确定版本之前，给公 众留有 30 天的评议期。 〔2 〕《虚拟货币许可条例》框架征询意见期至2015 年 3 月 结束。 在经过了近两年时间的调查以及争论后， 2015 年6 月纽约州金融服务局发布了 最终版本的《虚拟货币许可条例》。 〔3 〕 相较于上一版本，新版的许可条例只改动了 200． 10 部分的内容，本部分旨在阐明，当运营虚拟货币的公司在进行某些操作时，或 者“变动”时需要经过纽约州金融服务局的批准。 纽约州由此成为美国第一个正式推出虚拟货币监管的地区。这种许可证针对 的目标对象是在比特币等虚拟货币领域运营业务的公司。虚拟货币许可证 ( BitLicense) 注册申请的期限为 45 天，在此期间，企业和个人向纽约州居民提供虚 拟货币的服务必须申请许可证。《虚拟货币许可条例》要求，只有在企业或个人申请 的许可证得到批准以后，才能成为一个合规的经营方。如果没有通过批准，那么他 们必须立即停止在纽约州的经营活动。获得许可证必须要支付 5000 美元的申请 费，以及纽约州金融服务局规定的额外成本费。此外，经营虚拟货币的公司还应提交公司经营的详细资料、财务和法律的历史以及运行虚拟货币业务的计划等。纽约 州金融服务局称，在发布该条例的几个月内，该局已经收到了 25 份申请，并表示该 局将继续对这些申请进行评估。 〔1 〕 三、主要内容 自2008 年金融危机以来，平衡消费者权益保护与鼓励金融创新成为金融监管 者的普遍共识。纽约州金融服务管理局主管本杰明·M. 劳斯基在一次关于虚拟货 币法规的活动中亦称 : “我们既要确保保护消费者权益并彻底杜绝非法活动，同时也 要保护创新的交易方式。” 〔2 〕在该宗旨影响下，纽约州金融服务局出台的从事虚拟 货币业务许可条例的核心内容主要包括如下部分。 一是维护消费者的资产。为保护客户的利益，每位被许可人( 主要指持牌照的 虚拟货币经营机构) 应开立一个美元履约担保或信托账户。 二是在任何交易完成后，每位被许可人应当向客户提供详尽资料，包括被许可 人的名称和联系信息，包括被许可人用以解答问题、提交投诉的客服电话，等等。 三是消费者投诉政策。 四是对消费者披露风险。在与用户沟通过程中，被许可人在与用户首笔交易 前，都应以清晰、显著的方式向用户披露与其产品、服务以及虚拟货币整体存在的所 有重大风险。 五是反洗钱机制。 六是建立网络安全计划。每位被许可人应建立并维持一套有效的网络安全机 制，以确保被许可人的电子系统的功能完整可用，同时保护系统以及系统上的敏感 信息不被非法访问、使用或篡改。 七是设立首席信息安全官。每位被许可人应任命一名有资质的员工担任被许 可人的首席信息安全官( Chief Information Security Officer， CISO) ，负责监督并确保施 行被许可人的网络安全机制。 八是账簿和记录。每位被许可人必须保持一定的会计账簿和记录，包括每一笔 交易的数额、日期及确切时间、任何付款指示、被许可人或代表被许可人收到的或支 出的总费用等。 九是报告及财务披露。审计要求， 45 天评议期过后每位被许可人必须向州金融 服务局提供季度财务报告及年度财务报告。 十是资金要求。每位被许可人需要通过州金融服务局基于多种因素而设立的 资金要求，其中包括被许可人的总资产和负债结构。

十一是合规性执行官。合规性执行官负责协调和监管此法及所有其他适用的 联邦和州法律、法规及规章制度的遵守情况。 十二是每位被许可人应建立业务连续性和灾备计划。 十三是过渡期。许可证从拟定的法规生效日开始接受申请。已经从事虚拟货 币的企业在法规生效日起将有一个 45 天的过渡期。监管者会在申请提交后的 90 天内同意或者拒绝该许可证的申请。 四、评价 自2013 年开始纽约州金融服务局欢迎比特币行业内的各位专业人士为该法案 提供建议。该法规在最初被许多人视为对促进行业发展而言将充满希望。然而到 了2015 年，在的内容变得逐渐清晰时，该许可证的表现被一些从业者认为对于行业 是粗野且极度干涉的。在许可条例尚处草案与征询公众意见期间，有的企业表达了 如下担忧:遵循许可条例意味着大笔支出———企业不单要付法律费，还需要迎合复 杂的技术要求，用户这边的操作体验也会不好。比如，用户得提交个人信息，而不只 是钱包地址。 〔1 〕 该许可条例内容非常详细，甚至比较复杂，对虚拟货币的交易机构提出了较高 要求。显然，对初创企业而言，恐怕难以达到上述要求。在许可条例严苛的条求下， 个别初创企业可能只好关门，或迁至美国其他州甚至其他国家运营。但就算迁至其 他地方运营，由于互联网打破地域空间阻隔的特性，还是难免与该州居民发生业务 上的联系，这样又不可避免地受到上述许可条例的约束。因此，在许可条例最终生 效版本出台后，人们对其评价出现了严重分歧:一方极力赞扬许可条例，称其为监管 史上的里程碑;另一方则认为这一监管框架根本不够好。即使许可条例成功地使虚 拟货币行业“合法化”了，但是这一行业中的参与者认为监管者不能用规范现有科学 技术的方法来规范虚拟货币行业，因为这一行业有其特殊情况，否则会阻碍这一行 业的创新。 〔2 〕 不过，虽然存在种种争议，纽约州的虚拟货币立法还是顺利进入了实践阶段。 2015 年9 月高盛集团投资过的波士顿比特币创业公司 Circle Internet Financial( 简称 “Circle” ) 从纽约州金融服务局拿到第一张虚拟货币许可证( BitLicense) ，这意味着 该公司将可在纽约州持证提供虚拟货币服务。 〔3 〕 虽然纽约州的虚拟货币许可条例存在各类争议，评价各有差异，但是纽约州金 融服务局的努力尝试，为美国其他州甚至其他国家监管虚拟货币提供了宝贵的立法经验。立法中可能存在的种种不足，需要在接下来若干年的监管和执法实践中，不 断纠正和调整。所有这一切，也同时也将会是中国可资参考的宝贵立法资源。

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编译者/作者：邓建鹏

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