把俄罗斯踢出SWIFT真的有用吗？

美国对伊朗制裁的经验表明，这样做并不能真正把俄罗斯踢出国际金融体系，处罚那些帮助被制裁实体的金融机构要有效得多。

阿利斯泰尔?米尔恩(Alistair Milne)是拉夫堡大学(Loughborough University)教授和支付研究专家。在本篇文章中，他将以美国对伊朗的制裁为例，阐述为何仅仅把俄罗斯的银行排除在环球银行间金融通信协会(SWIFT)系统之外，并不足以将其排除在国际金融体系之外。

自俄罗斯入侵乌克兰以来，人们开始笃信一种奇怪的说法：上周末公布的将俄罗斯的银行排除在SWIFT系统以外的措施，会以某种方式将俄罗斯踢出全球金融体系。美国对伊朗金融制裁的经验表明，情况并非如此。

几十年来，美国一直对伊朗实施制裁，并不时加大制裁力度。从1984年起，美国的制裁主要针对伊朗的石油工业。然而，直到2006年，美国才对伊朗实施全面制裁，当时美国实施了一系列“有针对性的金融措施”，阻止外国银行与伊朗进行金融交易。

美国2010年6月通过的《伊朗全面制裁、问责和撤资法案》(Comprehensive Iran Sanctions, Accountability, and Divestment Act)和2011年12月通过的《国防授权法案》(National Defense Authorization Act)禁止所有美伊金融交易。与此同时，2011年2月，巴拉克?奥巴马(Barack Obama)颁布行政命令，冻结了伊朗政府、伊朗央行(Central Bank of Iran)和所有伊朗金融机构在美资产。欧盟虽然不太情愿配合美国对伊金融制裁，但还是在2012年1月冻结了伊朗央行的资产。其他国家也纷纷效仿。

直到2012年3月，伊朗金融机构才被踢出SWIFT系统。美国等了这么久才推进SWIFT禁令，说明此法根本不是优先事项。此外，美国国会研究服务处(Congressional Office of Research)曾发布一份长达100页的对伊制裁综合评估报告，其中对SWIFT禁令的描述只有11行字，这进一步说明了问题。

将伊朗逐出SWIFT系统从来都不是优先事项，原因在于，只要美国以外的第三国银行愿意帮忙寻求变通之法，禁令就不会有什么效果。

SWIFT是一个金融报文通信系统，而不是支付系统。与支付本身不同，金融报文可以通过许多不同途径发送。就俄罗斯而言，其银行可以使用俄罗斯自己的转账系统SPFS进行转账，该系统是在2014年俄罗斯入侵克里米亚后，由俄罗斯央行(Central Bank of Russia)建立的。

欧亚经济联盟(Eurasian Economic Union)由俄罗斯、亚美尼亚、白俄罗斯、哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦组成。该联盟各成员国本国的银行正越来越多地使用SPFS系统进行交叉货币支付。俄罗斯宣称，2020年，该系统占俄罗斯国际支付金融报文的17%。位于德国和瑞士的一些俄资银行的支行也在使用该系统。俄罗斯还可以使用人民币跨境支付系统(CIPS)，该系统由中国央行(PBoC)于2015年创建，用于人民币跨境支付。许多国家都有CIPS的间接参与者。无论是SWIFT、SPFS和CIPS系统，都具有符合ISO20022标准（《金融服务 金融业通用报文方案》标准）的相同架构。

只要有一家会员银行愿意把你接入，那么通过这些替代系统重新安排路径就像“即插即用”一样简单。万事达卡(Mastercard)和Visa系统也可用于支付转账。必要时，他们甚至可能会使用WhatsApp，如果他们对WhatsApp的安全性有信心、认为它不会受到黑客攻击的话。

伊朗的经验表明，对任何帮助受制裁国家逃避金融制裁的机构实施资产冻结、交易禁令和罚款，比禁止一个国家使用SWIFT系统要有效得多。事实上，上周末宣布的对俄罗斯央行的交易进行限制的措施是一个重要的开始。

2004年至2019年期间，美国当局对违反其制裁规定的行为（主要涉及伊朗）所施加的处罚，总共让西方银行损失了近120亿美元。

2015年，伊朗核协议得到签署，伊朗的银行被重新批准接入SWIFT报文通信系统，但由于其他制裁，它们仍无法与任何主要外国金融机构进行交易，这进一步说明了SWIFT禁令是无效的。

关于外界对禁止俄罗斯使用SWIFT系统的关注，还有一点让人费解。德国起初尤其不愿意接受这一计划，担心这样做会使它无法为其严重依赖的俄罗斯能源买单。这点尤其奇怪，因为能源公司已经有了很好的变通策略。例如，根据LEI Search的数据，德国只需向俄罗斯天然气工业股份公司(Gazprom)在欧洲经营的十家子公司之一支付，而不需要向Gazprom本身进行支付，从而避开禁令。

能当钱用的就是钱。只要不违反法律，世界各地的银行都有强大的金融动力来帮助客户规避制裁。有效的金融制裁需要一个法律框架，以及相关惩罚措施，以确保银行合规部门阻止通过向被制裁实体付款而赚钱的机会。对伊朗的制裁是前车之鉴，如果西方真的想切断俄罗斯与全球金融体系的联系，上述方案是最好的行动路线。

作者：阿利斯泰尔?米尔恩，拉夫堡大学教授

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编译者/作者：FT中文网

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