美国针对加密货币的监管和方法

纽约联储法律组执行副总裁Michael Held在发言中重点介绍了美国针对私人发行的数字货币的监管格局，称美国政策制定者和监管机构尚未制定出监管私人数字货币的总体框架。

虽然各家联邦监管机构都表现出将现有监督工具用于数字货币的意愿，但监管效果一部分取决于数字货币的功能使用，一部分取决于有权监督数字货币的各种立法者和监管机构的优先事项。

这里存在的挑战有，数字货币的资产类别（商品、证券或货币）的边界模糊；各州方法有不一致处理的风险，可能有对许可标准进行“底线竞速”的风险；联邦银行监管机构对数字货币的发行、持有和转移等活动的可准许性基本上保持沉默。

Held首先回顾了美国历史上私人发行货币的历史——自由银行时代。各州的自由银行可以发行可兑换为黄金或白银的银行券。这些银行券是可转让债务，由发行它们的银行的一般信誉来支持，再加上债券、房地产抵押等资产提供支持。

但自由银行缺乏管制，美国当时也缺乏联邦银行监管机构，因此自由银行时代是混乱的——各州甚至不确定建立了多少家银行；一些银行发行银行券也没打算赎回它们；各州对支持银行券的资产估价要求各不相同，并且银行从事投机活动。一些自由银行被设立在仅有野猫出没的地方，被称为“野猫银行”。

后来《国家银行法》授权建立可以发行国家银行券的国家银行。国家银行券普遍由联邦政府债券和其他货币存款支持。

《国家银行法》还引入了美国银行与商业之间的区分，这种区分本可以消除自由银行时代某些投机性较高的银行活动。联邦干预和更严格的监管意味着国家银行及其钞票比其“野猫”前辈更加安全、更具交换性。美国过渡到国家银行券。

数十年后，联邦储备系统的建立，意味着美国几十年来私人货币的整体消亡。

Held认为当今的数字货币与“野猫时代”发行的银行券之间存在某些相似之处——数字货币是在缺乏完善的监管体系的情况下发展起来的，并且存在无数种数字货币，有无数的特质，有无数不同质量的实体可以发行它们。

各家联邦监管机构都表现出将现有监管工具应用于数字货币的意愿。但是，政策制定者和监管者仍在监测数字货币的发展，尚未完全制定出一致的政策应对措施。

数字货币可以落入多种类别：商品、证券或其他工具。如何对数字货币进行分类，一部分取决于数字货币的功能使用，另一部分取决于有权监管数字货币的各种立法者和监管机构的优先事项。数字货币的资产类别（商品、证券或货币）的边界也很模糊。

金融犯罪执法网络（FinCEN）是美国负责执行美国反洗钱法律的主要机构，也是美国最早发布数字货币指南的机构之一。FinCEN要求任何从事数字货币转移或交换业务的人都必须遵守FinCEN的要求，以建立一个反洗钱计划，其中包括记录保存、报告以及客户识别和验证要求。

监管证券的联邦机构证券交易委员会（SEC）认为：“结合了功能和营销努力的代币和产品，强调了基于他人创业的或管理的努力而带来的潜在利润，继续体现出美国法律规定的证券特征。”在2018年，SEC工作人员发布了指南，以阐明以数字资产（即数字资产证券）进行交易的交易所、投资工具、投资顾问和交易商将受到证券法的约束。

作为联邦监管工作中持有和转移资金的重点，银行基本上没有参与持有、转移或发行数字货币的活动，美国的联邦银行监管机构对这些活动的可允许性基本上保持沉默。

美国各州已开始采纳数字货币业务的法律和法规，但是州一级的方法很少进行协调。这突出表明，州与州之间的方法既有不一致处理的风险，也有可能对许可标准进行“底线竞速”的风险，这可能使人联想到“野猫时代”。

各州在制定合理规则时将面临的挑战只会在数字货币方面得到放大，因为数字货币往往是跨境运作的。

Held认为在运用从过去到现代的经验教训时，前进的道路可能是在确定更广泛的监管方案是否明智时考虑以下问题：

第一，应授权谁担任数字货币的发行人或担任可以代表持有人持有或转让数字货币的中介的角色？

并且，现有法规是否足以覆盖每个问题？如果不是，我们是否应考虑从审慎监管角度扩大监管范围，以解决每个问题？这样做将为我们提供一种途径以解决对持有人或整个系统构成的每项风险。

第二，从监管或政策角度来看，数字货币是否具有某些合意或不可取的功能？

如果是这样，我们应该采取一些限制或激励措施来避免类似“野猫时代”的景观再次出现。至少我们应该瞄准使某些基本特征变得清晰，例如，使数字货币持有人的权利以及支持数字货币的资产的性质变得清晰。

第三，是否有关键活动是数字货币功能的基础，需要监管机构特别关注？这些可能包括创建、分发、销毁或转移数字货币的动作，还可能包括关键基础设施，例如支撑特定数字货币的技术。

如果这些关键活动是由不在监管范围内的行动者执行的，那么我们是否应填补这一潜在的监督空白？

第四，我们是否应该就完善的监管方法至少在某些方面达成跨辖区的共同方法？数字货币可以被设计为跨境使用。关键参与方可能遍布全球。如果我们要达到监管的普遍性，或者至少接近这个目标，可以通过协调来做到这一点。

金融稳定理事会和巴塞尔银行监管委员会可能会解决其中一些问题，但要知道他们的结论为时尚早。

第五，我们是否应该考虑其他视角来审查这些活动？常识使我们从一个方法开始，这个方法会考虑保护数字货币持有人免受不公平损失和考虑某些数字货币可能对金融稳定构成风险。还有其他要考虑的因素吗？

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编译者/作者：NB区块链

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