私人数字货币国际监管与协调

私人数字货币顾名思义就是由私人发行的数字货币，起源于2008年中本聪发行的比特币，拥有去中心化、匿名、跨国界等特征。在美国次贷危机后引发了全球范围内的信用危机背景下，私人数字货币的种类和规模不断扩大。根据cryptocurrencies网站数据，截至2022年3月，出现比特币、以太坊币、瑞波币等12461种私人数字货币，总市值达到2059亿美元。其不断增长的规模和逐渐被市场认可的货币属性使得各国监管机构很难再将其仅仅视为科技创新的小实验或者另类投资品种。

2022年3月10日，美国总统拜登签署行政令要求联邦政府相关部门对数字货币开展研究，检讨对数字货币监管疏忽导致的风险，要求政府部门形成一项协同且全面的数字货币政策。更明确要求财政部会同劳工部等相关部门在180天内就“发展和接纳数字资产对美国消费者、投资者、商业界和公平经济增长造成的影响，以及此举对金融市场和支付基建造成的改变”提交报告。此外，美国司法部也要在180天内就“执法部门在发现、调查和起诉数字资产相关犯罪活动中起到的作用”提交报告，并附带对监管和法律规则调整的建议。5天之后，欧洲议会也发布关于进一步限制加密货币、拟禁止类似比特币一类基于工作量证明（PoW）的加密货币流通的草案，并呼吁建立基于加密资产市场（MiCA）更加严格的监管框架。

我国早在2013年就要求金融机构和支付机构不得开展比特币相关业务，先后以风险提示、条例规章等形式限制各类代币的发行、交易与流通。2020年10月公开的《中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》中明确规定，任何数字代币的制作、发售都是违法行为，并按规定处罚。可以看出，多国对于私人数字货币持谨慎态度。

私人数字货币的种类

根据赋值方式的差异，我们可以将数字货币简单地划分为原生数字货币和稳定币。原生数字货币通常是指附着于区块链系统并在该系统产生和使用的数字货币，其货币本质为一段代码，并没有资产背书，价值依赖于持有人共识。稳定币是一种在区块链上发行和运营，但绑定链外资产价值，可以和某些特定资产按照比例进行兑换的特殊加密货币。

原生数字货币

原生数字货币作为最早的数字货币形式，其核心特征是去中心化、匿名化和数字化。没有主权信用或者任何性质的资产背书，价格形成依靠使用者共识，又或者说是跨期换取其他资产的预期，因此往往存在价格波动较大的特征。此类货币的价值共识主要来源于两个方向：一是无论在原生设计上是否存在上限，目前出现并能够具备一定规模的原生数字货币都存在总数增长能力限制。这也是对其货币持有者的一种保护机制。这种机制在获得供应量平稳性的同时，依靠消耗能源获取奖励的供应机制也带来了“环境不可持续”的怀疑。二是原生数字货币都拥有各自相对熟悉的使用和交易环境。依托自身交易网络对交易效率、隐蔽性等需求提供常规货币交易不具备的服务场景。但这种机制延伸出洗钱、反恐资金，甚至如非洲等政治经济不稳定的国家货币被替代的风险，当前原生数字货币对各国中央银行以及货币主权的挑战使其受到质疑甚至抵制。

原生数字货币中比较有代表性的主要是比特币（Bitcon）和以太币（ETH）。截至2022年3月，比特币市值达814亿美元、占比为39.53%，以太币市值362.85亿美元、占比为17.61%，两者合计占私人数字货币全球市值的57.14%，头部效应显著。

2009年1月，中本聪发布了比特币系统软件的开源代码，并发行了第一批50枚比特币，标志着第一个去中心化数字货币由此诞生。2017年12月，芝加哥期权交易所（CBOE）和芝加哥商品交易所（CME）先后推出比特币期货。2020年10月，PayPal宣布将允许用户使用其在线钱包买卖和持有比特币等加密货币，还将允许其用户使用比特币等加密货币在其网上商城购物。部分非洲国家允许用比特币替代法定货币，用于商品购买、金融交易等。比特币是当前最为大众所接受的私人数字货币品种，剧烈波动的价格意味着其不具备货币职能，更多时候被市场视为一种另类投资品种。

以太坊（Ethereum）平台是一个运行智能合约的分布式平台，为开发者和应用者提供了由以太坊节点组成的分布式计算网络，平台运行的以太币是第一个采用代币发行（Initial Coin Offering，ICO）方式发售的数字货币。以太币继承了比特币完全去中心化的特点，但其发行数量不存在上限，并且采用了权益证明（Proof of Stake，PoS）机制，让持有较多经济权益的节点获得某一周期的记账权。PoS在一定程度上缩短了以太坊共识周期所需的时间，解决了PoW所造成的资源浪费、算力中心化等问题。以太币虽然不设有货币总数的上限，但其每年新增货币的上限设为1800万，一定程度上解决了比特币所面临的通缩问题。同时，以太币是基于以太网络以及网络中的各类应用和服务开发的交易货币，因此在继承数字货币原生的安全性和匿名性特征的同时拥有丰富的使用场景，具备一定的货币属性。

稳定币

稳定币是在区块链上发行和运营，但锚定某种特定的资产价值，约定和某些特定资产按照比例进行兑换的私人数字货币品种。虽然有过以原油、矿石等资产绑定的品种，但因为各种各样的原因，目前最为成功的稳定币都是以一种或者一篮子法定货币作为背书的，从这一角度来看，稳定币构建了一个类似布雷顿森林体系下的国家清/结算框架。稳定币具备的分布式记账即时交易、可编程、开放、匿名等优势有助于解决在国际清算和结算过程中遇到的问题。同时，其绑定一篮子货币的发行方式一定程度上缓解了主权货币作为国际清算货币导致的“特里芬难题”。然而，稳定币的核心问题是缺乏有效的监管框架，如泰达币（USTD）在2019年就发生过挪用货币储备金的情况。可以想象，伴随着稳定币清算功能逐步向金融功能过度，稳定币储备金的管理难度在复杂的金融交易系统下将不断提升。

作为目前总市值最高的稳定币，泰达币由Tether公司发行于2015年2月，币值1∶1锚定美元。在发行时，Tether公司先将一定数量的美元抵押至存管机构，再对外发行等量的泰达币，因此可以将泰达币看成一种无需许可的可编程数字美元。设计之初，泰达币的主要应用场景是为应对无法直接使用美元开展加密货币交易的人群设计的，主要是为了规避部分国家（地区）对于法币参与加密货币交易的限制。但是，单一私人机构管理抵押资产带来的监管风险、单一资产带来的使用单一性导致泰达币的真实应用场景受到诸多限制。

瑞波（Ripple）是一种以数字支付网络与交易协议为特征的网络，是一个源码开放、去中心化、覆盖全货币币种的点对点支付系统，其更加强调“支付属性”而非“货币属性”。利用数字货币清算效率的优势为客户提供更高效的跨境支付体系。摩根币（JPM Coin）是基于摩根大通的金融网络构建的一个涵盖内部网络中各种货币和金融产品的数字货币产品，实际上是为客户提供了一种更便宜高效的内部清算工具。类似这种模式开发的还有2019年6月Facebook推出的超主权数字货币Libra，但是其内部网络涵盖范围过大，已经从一种清算工具跨越到了支付工具，对主权货币地位产生了冲击，因此至今无法获得发行许可。

私人数字货币的特点

去中心化简化流程带来的成本降低和效率提高

私人数字货币所采用的点对点交易形式使得交易可以在任意两点中进行，与传统电子货币交易不同，无需再通过第三方（通常是商业银行）来进行确认，可以减少货币交易过程中对于网络环境的依赖，这就意味着能够降低交易费用。不再需要通过央行和商业银行构建的支付系统进行汇兑收支，也保障了大额收支的工作效率。这种优势在国家金融交易中的体现更加明显，全球金融电信协会提供的SWIFT系统通过复杂的软硬件设施以及繁杂冗余的人员和制度设置解决了国家资金流通的信任问题，保障了国际市场资金流通的安全性，但是支付效率低下、成本高昂，如今还面临受到第三方国家胁迫无法维持中立性信任的问题。私人数字货币以区块链形式运行的记账方式通过公私密钥进行交易验证，不仅消除了对于中介的需求，也能够做到在提升效率的同时降低成本。

共识算法消除中介需求带来的可靠性和安全性提升

私人数字货币通过各种共识算法、机制（如工作量证明或权益证明）消除对可信中介的需求，依靠预定的算法规则、完整可靠的数据库完成了信用背书，确保不存在“双花”等问题。这种自证其信的信用范式，极大地降低了信任成本。

同时，区块链通过非对称加密技术实现了透明数据后的匿名性，可保护个人隐私。“密钥对”是区块链所采用的非对称加密机制，公钥和私钥成对出现，发送方使用公钥进行加密，接收方通过配对的私钥解密和签名，双方无须公开身份来获取对方的信任。公钥无法推算出私钥，后者既代表交易方的身份，也代表其账户里面的资产所有权，由此形成了密码保护与确权机制。

私人数字货币为主权货币市场引入了竞争

国际贸易中以美元为中心的国家货币体系在各国外汇储备、国际结算、金融资产交易以及大宗商业交易和计价体系中都占据主导地位。这使得各国在使用美元作为交易媒介时，不仅要再向美国缴纳铸币税，承担着美元风险，还要随时面临美国“长臂管辖权”带来的各类金融制裁，这些“是美国的美元，但却不是美国的问题”长期困扰着世界其他各国。在国民与国家之间往往也存在类似的问题。

私人数字货币的诞生以及发展的根本诱因是部分西方国民对于主权信用货币系统的不信任，这种不信任来源于缺乏约束机制的主权货币发行机制对公民财产的侵蚀，越来越多的西方投资者为保障资产不贬值将资产投入到风险投资中。私人数字货币在初衷上有维护个人资产在时间上的稳定性，保证不会因为货币数量的变化稀释自身资产。那么在西方投资者看来，尽管私人数字货币存在诸多不完善的地方，但仍然是促使一个更高效、稳定且公平的货币体系诞生的可能方向。

私人数字货币的缺陷与监管方向推测

铸币权的合法性缺失与维护货币主权的监管需求

1976年，经济学家哈耶克（F.A. Hayek）的《货币的非国家化》一书提示了现有主要信用货币体系的弊端，提出用竞争性私人货币来取代国家发行的法定货币。伴随着私人数字货币品类和规模的不断扩张，越来越多的人开始相信私人数字货币会对如今的西方信用货币体系构成挑战。

尽管私人数字货币存在降低流通成本、提升支付效率、降低支付成本、保护个人信息以及后续提升货币政策精准度等优势，但一方面，私人数字货币的发行缺乏被广泛接受的合法性支撑，通常采取固定或者半固定数量的发行方式；另一方面，以其规定比率的抵押物进行锚定，信用创造能力还存在明显的缺陷。因此，冒失地支持将铸币权赋予私人数字货币可能导致的问题，如国家物价失序、货币政策失调以至于经济失控的问题，远远大于使用私人数字货币的好处。但从目前来看，私人数字货币的优势并不足以弥补各类货币存在的缺陷，私人数字货币成为主权货币的有力挑战更是为时尚早。

不稳定的价格缺陷与规范交易的监管需求

私人数字货币的核心是货币，需要具备支付清算和价值储藏功能。从这个角度来看，目前存在的1万多种私人数字货币都是不合格的。自私人数字货币诞生以来，尽管其形式日新月异，原生数字货币不断根据需求进行修改，并未局限于最初的完全去中心化，逐渐呈现出半中心化甚至中心化的特征，发行数量也从限量转变为市场调节，匿名性程度有所减弱，服务范围也逐步扩大，但固定数量的发行模式将导致通缩问题，不控制数量的私人数字货币又会有较大的自律问题。稳定币无论是对应单一资产如美元，还是一篮子资产如多种货币的组合，实际上只相当于一个货币基金，并不具备货币本身的价值储藏属性。

另外，当前主要的私人数字货币品类均无可避免地成为游资的投机与炒作对象。金融产品的属性远远大于其货币属性，其价格也基本与其使用价值无关，这类炒作导致的价格波动严重阻碍了私人数字货币行使货币职能。因此，私人数字货币的一个重要监管方向是对私人数字货币交易市场的有效监管。即对数字货币的发行和交易按照金融产品进行规范，防止私人数字货币市场的坐庄和恶意炒作的行为，引导私人数字货币实现合法交易职能，而不是沦为概念炒作的工具。

货币的安全性问题与新型监管需求

目前，由于私人加密数字货币存在去中心化与匿名化特点，传统基于电子货币的监管模式在面对新型数字货币时可能存在诸多安全隐患，导致多国监管机构对私人数字货币持谨慎态度。例如，2019年7月，G7集团一致认为，私人数字货币必须依据最高监管标准进行审慎监管，任何可能出现的监管漏洞都应该被填补。究其原因，一方面，私人数字货币去中心化与匿名化的特点给洗钱、恐怖主义融资和其他非法的金融活动创造了沃土，现阶段的监管措施无法有效应对；另一方面，私人数字货币一般采用非对称加密机制，即使用一个“密钥对”，公钥和私钥成对出现，私钥的丢失即意味着私人数字货币的丢失，私钥的泄露或被破解可能导致私人数字货币被盗却难以追偿。因此，私人数字货币存在安全性问题。实际上，数字货币平台屡屡出现遭到黑客攻击致使资产失窃的事件。如2016年8月，比特币线上交易平台Bitfinex遭到黑客攻击，导致11万比特币被盗，价值约为7500万美元。

新型技术带来的私人数字货币发展将对金融稳定产生一定影响。私人数字货币交易的低成本、快捷、隐秘和难追溯也对金融监管提出了更高的要求。

私人数字货币的发展趋势建议

对私人数字货币进行金融监管。私人数字货币具有较为明显的投资属性和货币属性，且当下很难对二者进行明确区分。因此，有人建议将私人数字货币的发行和交易同时按照证券和货币进行监管，如美国有议员提出，私人数字货币在发行上要求发行方需要取得银行牌照，在交易过程中数字货币按照加密货币、加密商品以及加密证券同时由金融犯罪执法网络（FinCEN）、商品期货交易委员会（CFTC）、证监会（SEC）进行监管。为了更好地发挥数字货币的货币属性和优势，坚决制止其沦为恶意炒作和投机的工具，建议采用金融监管的手段和措施。一是明确私人数字货币的法律属性。考虑到技术飞速发展和该领域更新迭代速度较快，可适时出台相关司法解释对私人数字货币的法律性质定性。二是加强对交易平台的监管。采用事前准入、事中交易机制公开与时时监测预警、事后监督检查等制度，提高平台运营主体的合规性意识，强化规范性运营，以保护投资者和交易双方的利益。三是建立多部门的协同监管机制，形成以中国人民银行为主导，其他部门为辅助的监管体系，对私人数字货币进行有效监管，防范化解金融风险。

在清/结算领域开展公私合作。随着私人数字货币种类的发展和功能的完善，特别是2020年新冠肺炎疫情暴发以来，现金使用率大幅下降，这也进一步推动了各国对央行数字货币的探索。尽管已有不少国家进行了央行数字货币的研发和试点，但尚无较为成熟的应用范例。私人数字货币的去中心化所带来的效率提升和成本下降，以及共识算法带来的可靠性和安全性的提升是它的优势，但主体合法性缺失、交易平台合规性缺失、匿名制带来的投资者利益保护机制缺失等一系列问题也是当前其稳定发展的挑战。私人数字货币欠缺的合法性、合规性和稳定性恰恰是传统电子货币体系成熟和优势所在。因此，可探索联合研发模式，由金融监管部门进行统一监管和发行，私人数字货币机构进行产品设计和运营维护，各方相互合作，充分发挥各自优势，有利于辅助央行数字货币行稳致远。

依托国际组织建立共识与规则。作为一种基于共识算法的去中心化货币，任何私人数字货币必然存在超越国界的属性。但各国甚至一国的不同部门之间在对待私人数字货币时，存在明显差异。例如，美国金融犯罪执法局（FinCEN）将加密货币交易所归类为“货币发送者”，将私人加密数字资产定义为货币，受货币相关法律的约束；美国国税局将加密数字货币归类为具有价值的财产，属于应税商品；美国证券交易委员会（SEC）认为数字资产是证券，应受其监管。再如，欧盟议会尚未通过欧盟层面有关私人数字货币的具体法律，但具体监管规则在各成员国之间有所不同；只有反洗钱（AML）法规要求加密货币交易所遵守欧盟的反洗钱法规。我国则明确表明非货币当局发起的首次代币发行（ICO）实际上是未经批准的融资，是非法的。在私人加密货币交易方面，明令禁止所谓的代币融资交易平台将法定货币转换为加密货币，禁止平台为加密货币设定价格或提供其他相关代理服务。在此基础上，各个国际组织也只能通过研究报告以及白皮书等形式对私人数字货币进行研究和引导，如：2019年7月，国际货币基金组织（IMF）发布了研究报告《数字货币兴起》；2020年1月，国际清算银行与全球主要央行设立联合工作组，评估相关国家发行央行数字货币的可能性报告；2020年10月，金融稳定理事会发布《对“全球稳定币”安排的监管、监督和监察》倡议，等等。

尽管加强对数字货币的监管已成为国际共识，但无法否认且无一例外的是，私人数字货币走在了监管的前面。因此，在不干扰或妨碍中央银行维护货币和金融稳定的基础上，可探索形成一个可供私人数字货币存在的监管环境，如采用“沙盒监管”的方式，为私人数字货币相关业务设立特殊的监管框架，允许有关机构有条件地开展试验，从而促进货币体系的创新和效率提升。

作者单位：中国科学院大学，国家公共信用信息中心

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编译者/作者：银行家杂志

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