央行数字货币——全球共识与分裂

本文作者是数字资产研究院学术与技术委员会常务副主任、数字经济独立研究员龙白滔。在数字经济和金融技术创新快速发展的今天，全球各主要经济体如何对待支付创新和央行数字货币？各国央行数字货币未来何去何从？本文从多个角度给出了极具价值的参考。

本文17400字，阅读时长25分钟。

看点摘要：

1、 加密资产兴起、大型科技公司进入金融服务领域、全球稳定币兴起，这些都对货币和支付体系发起挑战。面对这种挑战，全球央行如何处理技术创新对货币和支付带来的影响？

2、 全球央行如何通过提供“央行公共产品“来巩固自己的货币权威？历史上失败的货币治理案例如何影响监管对Libra的看法？

3、 国际支付体系中美国的“长臂管辖”全球如何应对？面对支付的知识、技能和基础设施全面旁落非欧洲企业，欧洲如何捍卫自己的支付自主权？全球为什么热衷的国内快速支付系统？

4、 全球主要经济体在发行各自CBDC方面，都有哪些立场？这些立场体现了各主要经济体的哪些差异？美联储是否会支持Libra有何隐藏意图？而欧洲央行选择了快速发行批发CBDC而不是发行零售CBDC背后有何玄机？

5、 作为全球主要经济体之一的中国及央行，在这场新的货币战争中如何应对？中国又有哪些制度优势？

笔者按：本文是笔者以央行的视角来考察央行数字货币，因此文中的观点并不一定代表笔者，请读者阅读时注意区分央行的观点和笔者对央行的分析。

塑造国际货币和金融体系格局的驱动力量

在过去数年，有三项发展将货币与支付体系的变革推到风口浪尖，他们分别是比特币及加密资产的兴起、大型科技公司进入金融服务领域和以Libra为代表的全球稳定币的兴起。

当把视野扩展到数字货币之外更宏观的世界，我们发现有七种驱动力量在塑造国际货币和金融体系的现状和未来格局，他们分别是：

首先，主要经济体的货币政策制定机构（如美联储FED和欧洲央行ECB）和国际标准制定机构（如国际清算银行BIS、金融稳定理事会FSB和国际货币基金组织IMF等）是决定性的力量。他们的权力核心是一群代表“不代表任何主权国家和民族的跨国资本集团”的央行技术官僚、银行家和学者。这个群体的认知、决策和行动塑造了全球数字金融监管格局和决定了数字货币如何被纳入全球金融体系。当Facebook发布Libra计划之后，G7轮值主席国法国央行即委托ECB执委Beno?t C?uré领导稳定币工作组对其进行调研并于四月后向G20财政部长和央行行长会议提交了《全球稳定币调查报告》（以下简称“G7报告”），阐述了稳定币给监管和公共政策带来的挑战。G20会议后，FSB稳定币工作组已经从G7工作组接手稳定币监管政策建议制定的工作，预计2020年4月份将会提交咨询报告的初稿。这说明全球监管已经达成共识，进入稳定币监管政策制定的阶段，意味着为稳定币的推出做好法律和监管的准备。作为对比，比特币等加密资产已经发展超过10年，全球监管尚未形成统一的监管方法。这说明稳定币真正具有成为“货币“的潜力，已经引起了货币金融体系顶层制度和秩序设计者的强烈关注。主要经济体的货币政策制定机构，如美联储、欧洲央行和中国央行等，针对面临的货币和支付体系的挑战时，他们的共识是改进现有的支付系统以更好地满足用户的支付需求，但在是否发展央行数字货币（Central Bank Digital Currency: CBDC），以及发展什么类型（零售还是批发）的CBDC方面存在明显的分歧，这与他们在国际货币金融体系的地位有关。

其次，以DNA（Data Analytics，Network Effect和Interwoven Activities）商业模式为基础的大型科技公司，携庞大用户基数、完整的经济生态和大数据以及大数据处理经验，渗透并主导一个市场，并通过技术建立竞争壁垒，让传统金融企业产生严重依赖甚至被脱媒。这些大型科技公司通常以支付为切入并以之为中心建立了私有网络平台和封闭、隔离的生态系统。很多还发展了以支付为中心的金融服务，如借贷、理财、保险等，颠覆了传统金融部门以银行为中心的产业组织结构。大型科技公司在推动创新和更好的支付服务方面起了决定性的作用。例如在中国，2018年移动支付的交易金额占16%的GDP，支付宝和微信支付占据了移动支付93%的市场份额。大型科技公司还进入了传统银行的核心领域——货币发行。实际上，在中国，蚂蚁金服和微信支付很早就以打通货币市场基金与支付功能的形式实现并发展了人民币数字货币业务，蚂蚁金服的货币市场基金余额宝资产规模超过1万亿人民币，这约占0.5%的广义人民币（M2）。但直到Facebook发布Libra计划，大型科技公司进入货币发行领域才引起全球关注。他们都在私有网络平台上提供了自己的支付工具和货币（虽然是锚定于法币），并且这些网络是以数字形式进行支付和交易的，这就是C?uré认为的“影响国际货币金融体系未来形态最具颠覆性的概念——数字货币区“。与数字货币区相关的一个概念是数字美元化，指一个经济体的法定货币被其它的数字货币所取代。经济上或社交上对大型数字货币区开放的经济体尤其容易受到数字美元化的影响，即使是拥有稳定货币体系的经济体。在应对大型科技公司的私人数字货币举措的挑战时，各个经济体有不同的策略，这都深刻地影响了全球货币金融体系未来的格局。

第三，以美元为主的全球货币金融体系的强烈溢出效应，是国际货币金融体系脆弱性的根源。这在全球一体化精英群体内部也获得了广泛共识。如英格兰银行行长Mark Carney称“美元为基础的全球货币金融体系不可持续，基于多国CBDC的网络并由公共部门提供的一篮子的合成霸权货币可能是最佳替代方案“。BIS货币与经济部门负责人Claudio Borio称，国际货币金融体系最大的脆弱性来自“总资本流动和累积的库存”，其中宽松偏见从核心经济体（暗指美国）蔓延至世界其他地区，一个国家的宽松导致了全世界的宽松；各个新兴经济体所采用的外汇干预工具，有效减少了不受欢迎的溢出效应。

第四，人民币国际化经历长时间努力但了无进展。人民币计价的商品和服务贸易少于2%，全球储备货币人民币也少于2%，这与中国占全球经济总量六分之一的地位严重不相称。类似Libra的全球稳定币的出现，不仅可能侵蚀人民币货币主权，也让人民币国际化面临更大挑战。中国央行自2014年即开始了央行法定数字货币（Digital Currency/Electronic Payment: DC/EP）的研究工作，合理猜测是提升人民币国际化的实力是央行发展DC/EP的初衷。

第五，在线交易和跨境交易的流行，促使了消费者对更安全、方便、快捷和低成本的跨境支付的需求。全球化的浪潮、在线服务的快速发展，以及以数字形式交付的服务的日益增长，都推动了这种变化。全球旅游流量在过去15年中翻了一番，互联网用户的数量增加了一倍，手机用户数量增加了一倍。短短10年中，全球汇款增长了50%以上，而跨境电子商务活动增加了两倍。因此新兴的私人支付解决方案主要针对消费者和劳动者，而不是商家。消费者和劳动者构成更大的潜在用户群，并产生相关的网络效应，这意味着新的数字货币举措可能被用户很快接受。传统地，国际支付主要由公司、商户、银行和政府进行，他们的国际货币使用惰性历来很大。现有的证据表明，在零售消费者支付方面，交易和转换成本比用于批发跨境贸易和金融的传统货币要小得多。这种网络效应对于全球网络来说更强大，可能使国际货币竞争未来成为一场更具活力的竞争。

第六，非银行参与者的兴起和消费者支付偏好的变化推动了非现金支付日益数字化。这导致在某些国家，从瑞典到中国，现金使用量急剧下降。今天，支付的“重心”正在向这些新的参与者，特别是大型科技公司转移。这种位移对银行的经济模式构成了挑战，但也可能对主权国家的货币主权构成威胁。例如，在欧洲，支付的基础设施、知识和技术主要由非欧洲公司所拥有；在中国，支付宝和微信支付占据了移动支付93%的市场，大部分交易都通过他们构建的私有网络平台进行。

最后，由密码朋克和技术极客推动的区块链技术的发展。这支力量点燃了数字经济的第一把火，并持续为之贡献创新和理念。数字经济的第一波是比特币和加密资产表亲们（如以太坊等）的兴起，但因为极高的波动性、（有争议地）缺乏内在价值、不可预测的交易成本和确认延迟、治理不透明等原因，导致他们无法作为可靠的货币工具而目前主要被用于投机。虽然第二波——加密资产稳定币——也是由这支力量所推动，但真正引起主流的关注却是以大型科技公司进入稳定币领域为开始的。这支力量的缺点和优点一样突出：优点是理想主义（纯粹的民主和去中心的理念）驱动、技术精湛、创新源源不绝和社区影响力强等；缺点是极端的理想主义会阻碍与传统世界的融合并且容易落入小众和非主流，技术驱动意味着缺乏理论指引（例如中本聪的比特币“货币“理想也许永远不会实现）因此易入歧途（ICO/IEO等无一不是最终一地鸡毛）。所以这支力量能够为数字经济持续贡献颠覆性的技术和理念，但却不能成为未来货币格局的决定性的力量，甚至不是有关键影响力的力量。

以上每一方面都以自己的方式提出了关于货币和支付系统的基本架构的问题。由它们引发的关于货币和支付系统未来的争论才刚刚开始。但全球央行都已经明确，它们需要以更加积极主动的方式处理与技术创新及其对货币和支付的影响有关的问题，它们也必须确保创新要保证法律确定、治理健全、金融稳定并符合高合规标准，同时不妨碍有益的创新。虽然在是否发展CBDC以及发展什么类型的CBDC方面全球央行存在显著不同的观点，他们在加强央行货币作为公共产品的属性、加强货币治理、以及支持创新的支付解决方案方面，拥有广泛共识。

摩天大楼和央行公共产品

所有来上海的人可能都会赞叹高达632米的中国第一高楼上海中心，像一把军刀直插入云霄。人们赞美它的雄壮的时候，往往忽略它地下80多米的基础。但是，不能因为地基不可见就说它不重要。相反，地基是非常重要的。笔者曾用“沙滩上的摩天大楼”来形容Libra，我们用同样的方式来看待货币和金融体系——货币和金融架构需要坚实的基础，就像摩天大楼一样。建立这些基础就是央行的职责。就像摩天大楼的地下基础一样不可见，央行的作用可能对绝大部分人来说也是不可见的，但是它一定存在那里，支撑着货币金融体系。

央行为货币和金融体系建立的基础，是“央行的公共产品”。货币体系是建立在对货币的信任之上。这是只有央行才能提供的。与法律制度和其他公共产品一样，中央银行所支撑的信任具有公共产品的属性。中国央行前行长周小川2018年底发言说，“私营部门可以参与数字货币体系，但需具备公共精神”。BIS总经理Agustín Carstens说，“货币体系是作为整个全球金融体系基础的公共产品，公共部门需要在这一过程中发挥主导作用”，在最近的《货币和支付系统的未来：中央银行扮演什么角色？》发言中，Carstens解释了，通过履行现代双层支付体系的四种角色，央行提供了“央行公共产品”和巩固了公众对货币的信任。

现代支付系统有两个层次，央行是商业银行的银行。这种双层体系是基于账户的货币体系的缩影。央行向商业银行和其他支付服务提供商（PSPs）开放账户，以便国内支付在央行的资产负债表上结算。二级体制的关键是中央银行的独特地位，它起着四个关键的支撑作用。

央行的第一个角色是提供货币体系中的账户单位。当我们看到一张美元钞票时，它代表了美联储向持有者提供一美元的承诺。从这个基本承诺，经济体中所有其他的承诺都随之而来。

央行的第二个角色是利用自己的资产负债表作为结算工具，提供支付的最终性。央行是依法建立的，实现借记付款人账户和贷记收款人账户的可信赖的中介机构。一旦通过央行的账户完成借记和贷记账户，支付是最终的，是不可撤销的。在央行看来，央行提供的支付最终性是比特币不能比较的。比特币的世界里，一切都通过去中心的共识来运作，共识所说的即被认定为事实。在这样一个系统中，如果有足够大的一组矿工/记账节点相互勾结就可以改写分布式账本的历史，过去支付的款项可能变得无效。当央行是最终的终结担保人时，这根本不可能发生。一旦支付在中央银行资产负债表上结算，它就是最终的。逆转此类事务的唯一方法是执行相反的新事务。

央行的第三个角色是，通过提供足够的清算流动性，确保支付系统不发生拥塞能够顺畅运行。

在压力时刻，在提供流动性方面，央行的作用是作为最后贷款人，其作用更为明显。相比较单个系统参与者维护的现金余额，现今大额支付系统中的支付价值很高。如果付款必须彼此等待，则很容易造成拥塞。如果央行可以直接以日间透支的形式向其批发账户发放贷款，它可以帮助解决支付拥塞的问题。这些透支有时是大量的。在全球金融危机（GFC）发生前的几年里，美联储每天向金融体系注入高达1800亿美元，约占每日支付总额的5%。在GFC之后，日间透支已经回落，但仍然反映了商业银行在美联储维持的准备金余额（相比较之前）要大得多。一般观点是：结算流动性只能通过央行支持才能得到满足，否则参与者将需要巨额现金余额。在压力时期，央行的最后贷款人角色仍然是金融体系安全的核心。

央行的第四个角色是监督支付系统。通过设定要求和执行这些要求来确保支付系统的安全和效率。

这四个角色为现代双层支付体系奠定了基础。通过履行这些职能，央行巩固了公众对货币的信任，货币是维持金融体系的一种核心公共产品。毕竟，货币体系是一个关键的公共基础设施，每个人都依赖它，它应该服务于公众的利益，而不是为了私人利益相关者的利益。

货币治理

纵观历史，私人货币来来去去。一些货币持续时间比其它货币更长。关键问题一直是如何支撑一种特定形式的货币的价值。在私人货币实验中，起点始终是，通过挂钩资产和为货币发行建立"约束性"的规则，来支持被发行货币的价值。但历史告诉我们，最终，利润最大化的诱惑开始侵蚀发行人对货币价值的承诺，而货币价值最终屈服于治理失败。BIS和荷兰银行近期将发布一篇论文以阿姆斯特丹银行（1609-1820 年）为例来分析银行货币治理失败的原因。

阿姆斯特丹银行是作为存款和支付银行成立的，它为储户提供基于账户的货币。商人向银行支付金币，银行发行由这些硬币支持的存款。反过来，这些存款可用于支付和结清财务索赔。

在基于账户的货币的创建和管理方式上，阿姆斯特丹银行与"稳定币"十分相似。存款的价值由资产支持来维持。因此，基于账户的货币不仅可作为账户单位和支付手段，而且可以作为价值储存。170年来，非常成功的阿姆斯特丹银行拥有绝对安全的资产负债表，负债几乎完全由金属库存支撑（见下图，顶柱蓝色）。该行的良好声誉使该银行在通过透支向市场参与者提供流动性援助时，不时偏离其章程。然而，在1770年代后期，它向最大的客户荷兰东印度公司贷款越来越多，从而进一步偏离了章程。随着其信誉的逐渐消失，以及其（储备）支持的质量（见上图，中间柱蓝色）逐渐消失，公众对其基于账户的货币的信任也逐渐消失。结果1795 年的挤兑导致银行崩溃（参见图中的下柱蓝色）。

图：阿姆斯特丹银行资产负债表（资产端）来源：BIS

阿姆斯特丹银行的历史在目前关于稳定币的争论中引起强烈反响。教训是，良好的治理至关重要。治理不仅仅是宪章的条文，而且必须足够强大以抵制可能破坏宪章的力量。即使一个稳定币由非盈利实体经营，其长期可持续性仍然受到其治理安排的信誉和范围的限制，特别是在其资产支持、储备管理等方面。C?uré领衔完成的《G7报告》中列举了稳定币带来的法律和监管的挑战，包括法律方面的明确性、健全的治理、反洗钱/反恐融资/反大规模杀伤性武器扩散融资、市场诚信等，交易对手风险以及在需要时谁将提供流动性和援助，也是稳定币可持续性的关键因素。

近期即将卸任的瑞士联邦主席兼财政部长Ueli Maurer表示，Libra目前的设计“没有机会”，因为央行不会接受基于一篮子资产来支持发行稳定币并稳定其价值的方案。Libra协会负责人在2019年10月已经表示将简化其设计——从挂钩一篮子资产修改为挂钩单一法币。相应地，Libra的储备管理机制可能从最初类似货币市场基金的管理方式转变为简单的法币存托模型。这有助于提升Libra的法律明确性、加强其治理并降低金融稳定性风险。一般地，货币市场基金的收益率会显著高于银行存款。因此Libra变更储备管理机制后，其盈利能力将被严重削弱。这可能解释了为什么Libra协会近期修改白皮书，删除了“向Libra协会成员支付分红”的描述。

批发和零售CBDC

CBDC可以分为批发CBDC——其中网络参与者是已经能够访问央行资产负债表的金融机构——以及零售CBDC，后者也可供一般用户——如企业和消费者——使用。对于批发CBDC，受监管的金融机构使用的基于账户的CBDC，长期以来已经以商业银行持有的常规中央银行存款——准备金——的形式存在。因此，批发CBDC相当于准备金的代币化。代币化批发CBDC正在发展，用于涉及大额支付系统的特定应用，如大型证券交易结算。例如，加拿大银行和新加坡金融管理局已经测试了在跨境批发结算中使用基于代币的CBDC。私营部门还提议批发稳定币，例如摩根币和公用事业结算币(Utility Settlement Coin: USC)。

对于批发支付，结算流动性尤为重要。对于实时交易的大额支付系统，支付价值相对于现金余额而言是很大的，结算流动性是潜在效率低下的一个关键来源。央行可以向支付系统参与者提供透支，以便以较低的先行融资的(prefunded)流动性获得更即时的付款。CBDC代币技术本身并不排除结算流动性要求，采用代币化CBDC技术也不排除央行提供日间透支的需求。但是，CBDC可以与央行结算流动性的供给相容。

由于批发CBDC将主要限于目前使用中央银行存款的机构，因此，批发CBDC不会引发与广泛可用的零售CBDC相关的棘手的商业足迹问题，对现有货币政策也几乎没有影响。

BIS于12月12日发表论文《批发数字代币》讨论了数字代币作为解决批发交易的手段的作用。中国央行穆长春参与了报告的工作。笔者猜测中国央行正在进行批发CBDC相关的研发工作。

零售CBDC的引入将代表一场彻底的变革。当涉及到全天候支付可用性、不同程度的匿名性、点对点转移或对货币适用利率的范围时，零售CBDC将开辟多种新的可能性。但它们对流动性、盈利能力和银行中介行为也产生了潜在的负面外部性。无论它们是否作为一种新的、独立的货币工具，都可能带来潜在的金融稳定性风险（如银行存款大规模和/或突然转换为CBDC的“挤兑”）和削弱已有货币政策传导机制的有效性（如央行不能精确控制基准利率和流动性供给）。笔者2019年8月发表于《财经》的文章《央行法定数字货币实践中的风险防范》对这些问题进行了详细讨论。

发行零售CBDC将会削弱商业银行“通过发放贷款的形式创造货币”的能力，这对理解央行对于零售CBDC的立场至关重要。

用一个简化的模型来考察银行的商业模式。根据监管的要求，银行所有的存款负债需要有对应的资产支持，存款的不同货币类型所对应的资产要求不一样。物理现金要求100%准备金（即商业银行在央行的一元储备金只能兑换一元物理现金），考虑到物理现金的分发、保管和回收成本以及物理现金并不生息，商业银行持有现金实质上是亏钱，因此所有商业银行都倾向于持有最少量的现金，仅仅为满足用户提现需要。一般存款要求部分准备金，假设存款准备金率为10%，那么商业银行在央行的一元储备金可以派生出十元存款货币。当商业银行在央行的准备金不足时，商业银行可以通过抵押自己的流动性资产给央行，向央行借入准备金。所以商业银行的流动性资产规模约束了它创造存款货币的能力。考虑到商业银行通过贷款创造存款货币，因此商业银行的流动性资产规模约束了其创造信贷的规模。与物理现金类似，（零售）CBDC要求100%准备金。因此从商业银行存款到CBDC切换，实际上逼迫银行将对等规模的存款，从部分准备金转到100%准备金，这将迅速消耗掉商业银行所持有的流动性资产，因此会严重影响信贷的数量和价格。考虑到货币乘数，一般情况下，银行即使耗光流动性资产也无法支持用户的存款到CBDC的兑换，银行不得不折价回收贷款资产。银行可能迅速陷入无清偿能力的境地。

央行支付创新

改善当前基于账户的系统

改善零售支付系统最有效的方法是扩建当前的基于账户的双层系统，以适应更快的支付。这将基于一个公平的竞争环境，为传统银行和创新的非银行支付服务提供商（PSP）提供空间。

央行可以通过允许新的非银行PSP访问央行的结算账户来促进竞争。中国、英国和瑞士已经这么做了。中国自1999年诞生了第一家第三方支付企业，截至2018年底，央行发放了约270张第三方支付牌照。英格兰银行已经调整了结算账户政策以允许非银行访问。在瑞士，有牌照的金融科技公司被允许访问瑞士国家银行的账户。为了确保公平的竞争环境并尊重相称原则，轻度监管必须与减少访问央行的服务同时进行。例如，受到轻度监管的PSP只能以预先融资的基础上访问央行结算账户。换句话说，它们没有资格获得透支或其他央行流动性援助。

当大型科技公司涉足支付业务时，就会出现新的问题。他们的商业模式依赖于通过在线平台（社交网络、电子商务平台和搜索引擎）实现大量用户之间的直接交互。一个重要的副产品是大量的用户数据，它作为利用自然的网络效应的服务的输入，从而产生更多的用户活动。增加的用户活动完成了这个循环，因为它生成更多的数据。由于这种数据—网络—活动的反馈循环，这些大型科技公司进入支付服务带来了严重的市场力量和数据隐私问题。

中国央行最近采用了双层系统的改革，要求大型科技公司完全集成进央行支付体系。首先，改革要求大型科技公司的备付金率从20%提升到100%，并且将备付金账户从商业银行收归到央行。此举旨在严格限制大型科技公司将这些资金投资于银行系统内有息资产，或限制他们通过信贷平台向客户提供信贷，冒险进入影子银行。其次，大型科技公司被要求通过新创建的国有的网联平台进行支付结算。通过一个公共平台结算提升了透明性，代替了之前第三方支付平台和银行间复杂和不透明双边关系，并且为中小第三方支付平台提供了公平的市场竞争环境。

国际支付体系中的美国“长臂管辖“和全球应对

在以美元为主的国际支付体系中，SWIFT已经成为美国挥动制裁大棒并且玩弄“长臂管辖”的利器，甚至被用来对付美国的盟友。不仅用来制裁与美国不友好的国家如朝鲜、伊朗和俄罗斯等，美国已经威胁要通过切断SWIFT连接来制裁仍与伊朗保持贸易关系的欧洲公司。

欧洲的国家包括英国、德国和法国已经开始与伊朗建立一个独立的支付体系——欧洲—伊朗结算机制——以规避美国对伊朗以及与伊朗保持贸易关系的欧洲公司的制裁。2019年12月初，比利时、丹麦、芬兰、挪威、荷兰和瑞士宣布加入该新结算机制，也欢迎中国和俄罗斯加入。

中国早在2012年4月就开始建设并于2015年10月正式启动了人民币跨境支付系统，提高跨境清算效率和满足各主要时区的人民币业务发展需要，提高交易的安全性和构建公平的市场竞争环境，中国央行于2018年5月完成了该系统的第二期建设。考虑到美国日益将SWIFT作为一种日常的工具用于“长臂管辖“，中国政府花近8年时间建设了完全独立于美元支付体系的跨境支付基础设施。

欧洲支付系统自主权的忧虑和应对

ECB执委Beno?t C?uré在2019年11月的《走向明天的零售支付——欧洲的战略》发言中表达了欧洲金融精英对欧洲支付系统自主性的忧虑以及应对措施——欧元体系零售支付战略，该项战略的核心是市场化的泛欧零售支付解决方案。

虽然欧洲在单一市场和货币联盟方面已经取得重要进展，但针对零售支付市场，仍然缺乏欧洲解决方案。这是因为缺乏泛欧行事的方式，国家碎片化，以及（非欧洲的）大型科技公司以创建单独的新的支付生态的方式来满足消费者日益增长的跨境支付的需求。目前，在欧洲占主导地位的支付系统的知识、技能和基础设施都属于非欧洲公司——以Apple、Google、Facebook和Amazon等为代表的全球大型科技企业。

完全依赖非欧洲的和新的生态系统可能带来两种风险。第一，全球稳定币带来的未经验证的性质的风险。第二，可能损害欧洲支付系统自主性和弹性，不适应欧洲单一市场/单一货币的需要。依赖非欧洲的全球参与者，使得欧洲支付市场更容易受到外部干扰。拥有全球市场力量的服务提供商不一定会从欧洲利益相关者最佳利益出发。其他国家的货币力量不会从欧盟的最佳利益出发，甚至被用来对付欧盟。

C?uré认为应对这些风险的唯一有效对策是欧洲银行合力来提供既反映消费者需求又加强单一市场的支付解决方案，因此欧洲央行理事会已经决定积极推动零售支付的泛欧市场举措。欧元体系零售支付战略的核心是泛欧的市场化支付解决方案。

笔者认为，欧洲实施零售支付战略的挑战有两点——全球大型科技公司的挑战和欧盟国家的碎片化。

欧洲一直没能形成本土的大型互联网企业，因此当全球大型科技企业携庞大用户基数和多样化的经济活动的生态进入支付和更广泛的金融服务领域时，欧洲几乎无力抵抗。虽然单一的欧洲支付方案能够提供给消费者全球一致的支付体验，满足其对支付快捷、低成本、安全、易用的需要，但与大型科技企业的DNA商业模式相比，几无胜算。DNA商业模式的关键特征是数据分析（Data Analytics）、网络外部性（Network Externalities）和紧密结合的（经济）活动（Interwove Activities）。这三种元素互相增强：网络外部性为用户带来更多用户和更多价值，这反过来又允许大型科技公司生成更多数据，这有助于增强现有服务并吸引更多用户。与大型科技公司相比，欧洲银行（特别是单个银行）拥有的客户基数小得多，提供的服务类型（经济活动）局限于传统金融服务，缺乏大数据和大数据处理经验。银行在利用数据、网络外部性和紧密结合的活动之间的反馈循环方面远不如大型科技公司有效。银行与大型科技公司在提供金融服务方面的竞争力差异还体现在后者的增长已经对金融服务业的行业组织产生更深远的影响。金融等级制度正在逆转，银行从传统金融系统的中心正在降级为从属于大型科技公司提供的支付服务，中国的蚂蚁金服和腾讯已经表现出这种特征。

欧洲国家的碎片化可能削弱欧洲实施零售支付战略的效果。这体现在两个层面。首先，统一的支付解决方案的欧洲利益相关者是碎片化的欧洲银行业，作为对比大型科技公司的支付解决方案背后是一个强大的网络平台和一个经济生态。其次，单一欧洲市场实际非常碎片化。C?uré在2019年9月《国际货币和金融体系面临的数字挑战》 的发言中指出，”尽管20年前创立了单一货币，但欧元区的跨境电子商务并未起飞。国内偏见依然强烈。只有三分之一的欧洲电商购物者从其他欧盟国家的卖家购买商品。大约40%的欧洲网站不向其他成员国的消费者销售，而近80%的在线销售是国内的“。C?uré继续说，”将新货币（如Libra）连接到现有网络可能比在现有货币（欧元）上构建新网络更容易。很少有零售商将欧元的引入视为围绕欧元建立泛欧网络的机会“。无论是否使用欧元，单一服务市场仍然不完整。

笔者认为，为巩固欧洲支付系统的自主性，欧洲首要任务是巩固和扩大以欧元结算的贸易计算量。2018年，美国和欧盟分别占全球贸易总量10%和11%，但美元和欧元结算的全球贸易量分别为50%和30%。欧洲贡献了相当额度的美元计价贸易量（即使贸易双方与美国都没有关系）。欧盟委员会前主席容克曾表示，欧洲每年进口价值3000亿欧元的能源，但却要用美元支付80%的订单，这十分荒唐。任何一种国际货币的地位都是首先以其支付的贸易总量来衡量的。

为巩固欧洲支付系统的自主性，欧洲应该像中国央行一样坚决地发展零售CBDC以增强人民币国际化的潜力，抵御类似Libra全球稳定币对自己货币主权的侵蚀。但欧洲央行为了保护商业银行的利益，而选择发展批发CBDC而不是零售CBDC。本文后面会详细讨论。

全球热衷的国内快速支付系统

在线交易和跨境交易的兴起，促使了消费者对更方便、快捷、低成本和安全的跨境支付的需求日益增长。传统地，跨境支付是臭名昭著地缓慢和昂贵。Libra的兴起主要以提供快速和低成本的跨境支付作为切入点。全球央行作为应对Libra挑战的第一步，往往选择大力改进国内支付系统——显著提高速度和降低成本，以满足消费者的需要。因此，我们观察到，在基于银行的双层支付系统中，快速零售支付系统正在逐渐普及。目前，45个司法管辖区拥有快速支付系统，预计很快会增加到60个。

这一领域的创新者包括新兴经济体和其他不受传统技术约束或不受既得利益群体抵制的人。

作为最典型的支付创新者，中国在2013年就启动了第二代现代化支付系统CNAPS，解决了快速和低成本的国内支付问题。中国的移动支付也在全球处于领先地位。直到2018年12月ECB才上线了目标即时支付结算（Target Instant Payment Settlement: TIPS）系统，以支持在欧元区内全天候低成本、实时的支付结算，但TIPS只是欧洲支付系统的后端，欧洲仍然缺乏一个统一的支付前端。在某些方面，美国是少数几个没有普及快速支付的发达经济体之一。直到今年，美联储理事会才宣布，美联储自己的快速支付系统——FedNow——将在2023年或2024年投入使用。

美国私人数字货币监管格局与拒绝（零售）CBDC

纽约联储法律组执行副总裁Michael Held于2019年12月初的发言——《美国针对加密货币的监管和方法》——介绍了美国针对私人发行的数字货币的监管格局，称美国政策制定者和监管机构尚未制定出监管私人数字货币的总体框架。虽然各家联邦监管机构都表现出将现有监督工具用于数字货币的意愿，但监管效果一部分取决于数字货币的功能使用，一部分取决于有权监督数字货币的各种立法者和监管机构的优先事项。这里存在的挑战有，数字货币的资产类别（商品、证券或货币）的边界模糊；各州方法有不一致处理的风险，可能有对许可标准进行“底线竞速”的风险；联邦银行监管机构对数字货币的发行、持有和转移等活动的可准许性基本上保持沉默。12月19日福布斯文章称美国国会正在起草和讨论《2020加密货币法案》，法案初步审核内容将数字资产分为三类，并将数字资产的监管权按三种类别——加密货币、加密商品和加密证券——分别分配给金融犯罪执法网络、商品期货交易委员会和证券交易委员会。设计的监管方案缺乏跨部门协调、美联储作为最适当的监管者“可耻“地保持沉默，这体现了美国国内针对数字货币行业强大的监管游说力量。

美联储理事Lael Brainard于2019年10月发言并且在12月再次强调了美联储针对稳定币和CBDC的立场。Brainard表示，美元的现行制度令人信服，因为：流通中的物理现金继续上升；美元是全球重要的储备货币，保持公众对主权货币的信任至关重要；美国也有一个强大的银行系统，以满足消费者的需求；美联储已经广泛提供并扩大了各种数字支付的选项。发行（零售）CBDC还可能面临法律问题——如保护用户隐私和打击非法活动的复杂均衡。作为对比，中国央行发行DC/EP的决策就显得更为果断——DC/EP的“前台匿名，后台实名“的可控匿名设计实质上是牺牲了物理现金的绝对匿名性。发行CBDC可能有助于解决零利率下限的难题，但美联储倾向于使用现有的货币政策工具而不是引入CBDC来解决这些问题。发行CBDC还可能引发金融稳定性的风险，例如存款大规模和/或突然被兑换为CBDC的”挤兑“，以及商业银行去媒的风险。发行CBDC也可能带来操作风险，如央行需要运营上亿账户，或存在电子伪造和网络风险等。因此，Brainard的结论是美联储短期内不会发行CBDC。笔者看来，Brainard理事所陈述的理由除金融稳定性之外大都站不住脚，最重要的理由她并没有讲——发行零售CBDC将削弱商业银行的商业模式。

2019年12月初美国财政部长Steven Mnuchin在国会表示，已经与美联储达成共识，认为美联储在5年内没有发行CBDC的必要，同时，也不反对Libra发行数字货币。笔者2019年10月的文章《美元的Libra，美元的未来》指出华尔街才是决定Libra前途的“命运之神“，Libra在国会面临的各种质询只是”茶壶风暴“。美联储不反对Libra的原因是：（一）Libra的稳定币发行机制基于美元法币M2，没有M0创造，因此保护了商业银行的利益。（二）Libra使用区块链和智能合约技术，不仅让美联储可以提升支付清算基础设施的效率和降低成本，还能够极大增强美联储对货币体系的管控能力。中国政府有多喜欢区块链，美联储就有多喜欢Libra。

（三）Libra现在挂钩单一法币和基于法币存托的储备管理机制，没有创造新的记账单位，维护了美元的货币权威。（四）以美元为基础的国际货币金融体系存在根本性的脆弱性，美元面临被广泛批评的窘境。Libra已经被成功塑造为”挑战美元霸权，遭受无情打压“的悲情英雄形象，没有比Libra更合适的挡箭牌了。（五）Facebook拥有全球三分之一人口的活跃用户基数，具有潜在的全球规模和范围。因此Libra是能够与中国的支付宝和微信支付相匹敌的支付和数字货币方案。（六）美联储认为数字技术的用户接受速度可能超过历史上任何技术被用户接受的速度，例如电话用了40年才进入80%的美国家庭，互联网13年，智能手机少于10年，数字货币可能会更快。（七）Libra的数字优势，可能带来”数字美元化“的效果。在经济上或者社交上对Facebook生态开放的经济体，即使它拥有健全的货币体系，也容易受到”数字美元化“的影响。因此，对于美联储，没有比Libra更好用的进攻武器了，在需要将货币作为一种武器的时候。

作为全球霸权货币，美元怎么可能缺席数字时代的狂欢呢？国家金融研究院院长朱民在2019年7月的文章已经揭示了Libra的底牌——“最终只和美元挂钩，成为官方的数字美元发行和运营者“。所以美元只是换了一种形式与大家继续玩耍而已。

欧元区欲抢先发行批发CBDC

理解欧元区在CBDC的立场，需要首先理解欧盟和欧元区。欧盟是在“欧洲一体化“的理念下形成的政治、经济与货币联盟，在单一货币和单一市场方面取得了一定的成功。欧盟成员国的外交由欧盟政府——即欧洲理事会、欧洲议会等——负责，军事由北约负责。欧盟27个成员国，其中19个形成货币联盟属于欧元区成员国。欧洲央行是欧元区货币政策唯一的决策者，拥有很强的独立性，这种独立性建立于欧洲法律的最高级别之上，超越了成员国的所有法律——它不从欧盟政府、成员国政府接受指令。英国已经脱离欧盟，法国和德国是欧盟领导国。欧盟的成立基础是超越主权的经济与货币联盟，实际上是削弱成员国的主权，这是一种反国家意识——将过去民选政府的权力转移给未经选举的一群技术官僚手中，特别是将一个国家的货币政策决策权转移给未经选举的一群央行技术官僚手中，以超越个别国家宪法的合法形式。欧洲央行的权力核心，与FED、BIS和FSB等一样，是一群代表了”不代表任何主权国家和民族的跨国资本集团“的央行技术官僚、银行家和学者，所以他们的立场可能与代表主权国家政府的官员立场相悖。因此，ECB在欧元区货币政策方面的声音才是决定性的，欧盟政府、欧元区成员国政府的声音并不是。ECB的决策机构——管理委员会——由执行委员会成员和成员国央行行长组成，因此成员国央行（独立于其政府）的立场与ECB是一致的。

Libra白皮书发布之后，G7轮值主席法国央行立刻委任ECB执委领导了对稳定币的评估工作并且在四个月后将评估报告提交给G20财长和行长会议。FSB稳定币工作组继续制定稳定币全球监管政策建议——意味着为稳定币推出做出法律和监管的准备。ECB执委Beno?t C?uré在2019年10月接受布隆伯格采访时表示，“全球金融监管机构没有计划禁止Facebook Libra或其它稳定币，但这些以官方货币为支撑的数字货币必须符合最高的监管标准”。这些都表明ECB权力核心并不意图阻止或反对Libra，虽然欧盟政府或欧盟国家政府强力反对Libra的声音绵绵不绝。

法国央行行长Fran?ois Villeroy de Galhau在2019年12月初发言称，发行CBDC有三个目标：（一）在现金使用量迅速下降的国家（如瑞典）保证所有公民都能访问到央行货币。CBDC将有助于维护对金融系统的信任。（二）CBDC有助于效率提高、中介成本降低和弹性，这些好处可能来源于央行货币的“代币化”，尤其是在结算和交易后活动中。（三）对包括法国和欧洲在内的政治当局而言最重要的原因，是建立CBDC将为他们提供强大的杠杆，使之在面对像Libra这样的私营部门倡议时能够维护主权。他认为“至少先发行批发CBDC将具有一定的优势，因为我们将成为世界上第一个这样的发行人，因此将获得拥有基准CBDC的好处”。这非常符合法国人的德性——不放过任何一个扮演世界领袖的机会。德国央行执委Johannes Beermann称“批发形式是对现有结构的改进，但它对货币政策的影响很小或根本没有影响”，因此发行批发CBDC是一次无害的尝试。

虽然迫切成为“世界上第一个CBDC发行人”，ECB却对发行零售CBDC保持高度警惕。法国央行行长Fran?ois Villeroy de Galhau 表示“要检查（零售）CBDC为流动性、盈利能力和银行中介行为产生的潜在负面外部性”，法国央行第一副行长Denis Beau称“在欧元区范围内推动零售CBDC的商业案例有点薄弱“，德国央行执委Johannes Beermann称”对于发展至今的家庭、商业银行和中央银行之间的经济关系而言，零售形式可能意味着一种范式转变“。“范式转变”的表达委婉而又艺术，潜台词即是发行零售CBDC破坏商业银行“通过发放贷款创造货币”的商业模式。

Libra针对解决零售支付的场景，如果发行批发CBDC被视为对抗Libra的手段，那只能是驴唇不对马嘴，但为什么会发生呢？

结合ECB发行批发CBDC的尝试和前文所述欧洲所谓的零售支付战略，这只是在面临全球大型科技公司在跨境支付和数字货币创新带来的挑战时，欧洲金融精英的权宜之策——丧失（主权政府的）货币主权和零售支付的阵地，还是从商业银行回收一部分铸币权给“央行”（政府）以增强抵御其他货币对其主权的侵蚀。欧洲金融精英做了与他们中国同行们（稍后讨论中国）截然不同的选择，这种选择是有理由的。超主权的欧盟的成立基础是反国家意识和削弱成员国主权，欧洲的银行背后是一群没有国家意识的精英们。在面临这种挑战的时候，自然的选择是维持银行手中的铸币权要高于去维护在他们意识中一直淡薄甚至不存在的国家（货币）主权。这也解释了欧洲央行高官对Libra暗许态度的理由。

可能读者会感到吃惊，ECB竟然会以货币主权的代价去维护银行家的权力。其实这一点都不奇怪，量化宽松（Quantitative Easing: QE）概念的发明人、畅销书《日元王子》的作者Richard Werner在2003年就预测欧洲央行会通过持续大规模量化宽松操作创造资产价格泡沫，以制造衰退逼迫欧元区国家向欧洲央行出让财政主权，以促进建设财政联盟和推进欧洲一体化进程。不论该书对欧洲央行的动机判断准确与否，对其行为的预测是如实的。再一次，笔者最熟悉的欧洲央行执委Beno?t C?uré出场了，他在2019年12月初《单一货币：未完成的议程》发言中阐述了“欧元区的三道防线”：（一）要完善单一市场，特别是服务业，促进资源有效分配，和成立资本市场联盟；（二）建设可持续和促进增长的财政政策。有财政空间的国家应该利用它来促进投资。债务高企的国家应调整其政策，以便在将来重新获得财政空间，从而限制他们对邻国带来的风险。所有国家都可以提高支出质量。（三）加强有效的区域工具包——统一存款保险计划、共同的财政能力和共同的安全资产。

最终当货币联盟攫取了成员国的财政权力，货币联盟变成了货币和财政联盟，谁将是欧盟真正的当家人？没有了货币、财政、军事、外交权力，成员国政府还有什么？这确实是拷问灵魂的问题，我们还会有更多类似的问题。

中国大力发展DC/EP

2019年8月10日，中国央行穆长春司长介绍了央行法定数字货币实践DC/EP：采用双层运营架构，即央行先把CBDC兑换给商业银行或其他运营机构，再由这些机构兑换给公众；现阶段CBDC定位于物理现金的电子取代物，属于M0，被视为央行的负债；主要支持零售支付场景；CBDC不计息；双层运营体系不会改变现有货币投放体系和二元账户结构，不对商业银行的存款货币形成竞争；该方案不对现有货币政策传导机制带来影响；不预设CBDC开发的技术路线。

因此DC/EP具有明显的零售CBDC特征，虽然公众不能直接在央行开设账户，通过“双层运营架构”，公众可以访问央行发行的数字形式的DC/EP。

中国央行也在密集地与银行、境外金融机构和拥有国际业务的大型企业（如华为）进行机构、跨境清结算方面的测试。从BIS最近的论文《批发数字代币》中，我们也可一窥中国央行批发CBDC方面的工作。因此，我们谨慎推测，DC/EP也兼具批发CBDC的特征。

中国央行DC/EP的工作始于2014年，却在2019年Facebook发布Libra白皮书之后被高调宣布并被加速进程。合理的猜测是中国央行寄希望数字化人民币来提升其国际化竞争实力，因此始于2014年；中国央行视Libra侵蚀人民币主权，因此寄希望DC/EP对内维护货币主权，因此加速于2019年8月。中国央行始终对DC/EP具体上线日期三缄其口。考虑到一方面DC/EP作为一种新形式的央行货币，需要更多时间进行充分测试以缓解潜在的风险，另一方面DC/EP承担了对内抵御Libra侵蚀人民币主权之责，笔者谨慎预期DC/EP上线日期会稍微提前于Libra。

前文已经分析，美联储和欧洲央行都高度谨慎零售CBDC，为什么中国央行能够做到发行零售CBDC呢？这里有三方面的原因。首先，中国央行代表了主权政府的意志，真正体现了社会公众利益，因此较少受到银行既得利益阶层游说影响。在全球主要经济体的央行中，中国央行可能是唯一称得上“符合公众利益“的。第二，中国央行DC/EP的设计中包含了诸多考虑，如双层运营、小额支付、不替代银行存款、账户分级设置限制”挤兑“等，施加了较多限制以”阉割“零售CBDC的功能和减缓对商业银行的冲击，因此DC/EP能够争取商业银行的支持。第三，中国央行针对数字创新和风险持谨慎和务实的态度——在数字潮来临之前，货币体系已经存在不少问题，数字潮到来之后，可能会给货币体系带来新的问题。无论做还是不做，新旧问题都需要解决，晚做不如早做，少做不如多做，做的时候经过长期研究、论证、尝试和测试，以缓解数字创新带来的风险。中国央行这种谨慎又务实的态度，与法国央行极度政治投机的嘴脸形成鲜明对比，全球第一个发行CBDC的央行大概率会是中国央行。

归根结底，中国央行能够超越银行阶层的利益率先发行零售CBDC的根本原因在于中国的制度优势——央行真正代表了主权政府和公众的利益，而不是受少数资本集团的左右。

总结和更深层次的思考

本文已经考察了美联储、欧洲央行和中国央行在CBDC与支付体系方面的立场。可能有读者还觉得意犹未尽，全球更多央行，如英国、加拿大、澳大利亚、日本、瑞士、新加坡等国央行在数字创新方面都不落人后，是否应该把他们也纳入讨论范围。笔者的回答是没有必要。基本上，了解了当代最大三个经济体的货币体系的奥秘，就洞悉了现代货币金融体系几乎全部秘密。这三个经济体的货币体系都体现出极强的自主性和独特特征，而其它经济体的货币体系或者是这三个的影子（例如英国之于美国），要么是这三个的卫星（例如加拿大、日本等之于美国），在空间有限的讨论中，这三个已经具备足够代表性。

加密资产的兴起、大型科技公司进入金融服务领域和全球稳定币的兴起，这些发展都以自己的方式提出了关于货币和支付体系的基本结构的问题。在面临这些挑战时，全球央行都已经明确，它们需要以更加积极主动的方式处理与技术创新及其对货币和支付的影响有关的问题，它们也必须确保创新要保证法律确定、治理健全、金融稳定并符合高合规标准，同时不妨碍有益的创新。虽然在是否发展CBDC以及发展什么类型的CBDC方面全球央行存在显著不同的观点，他们在加强央行货币作为公共产品的属性、加强货币治理、以及支持创新的支付解决方案方面，拥有广泛共识。

美国日益将SWIFT作为长臂管辖的利器，这促使了欧洲和中国大力发展自己的支付基础设施。消费者对更方便、快捷、低成本和安全的跨境支付的需求也促使了全球央行加速建设快速、低成本的国内支付系统。中国在这方面位居领先地位，欧洲已经起步，美国令人惊讶地处于落后地位，这体现了创新与既得利益群体之间的复杂均衡。

全球央行在发行CBDC的收益方面有共识：加强央行公共产品的地位，维护公众对货币体系的信心；提升支付清算基础设施的效率和降低成本；加强央行对货币体系管控的能力。批发CBDC等价于传统央行准备金的代币化，对货币政策几乎没有影响。零售CBDC将削弱商业银行“通过发放贷款创造货币“的商业模式，对”已经形成的家庭、商业银行和央行的经济关系是一种范式转移“。

各个主要经济体在发行CBDC方面的立场，充分体现了各个经济体目前在国际货币金融体系中的地位以及各自央行属性的显著差异。美联储和欧洲央行的权力核心代表的是跨国资本集团的利益，而不是公众利益。美联储位居“全球央行“之位，美元拥有全球霸权地位，没有必要发行（零售）CBDC因为这会损害商业银行的商业模式。通过支持Libra，美联储不仅能够获得与零售CBDC对等的战略性的货币武器，还能够隐藏其战略意图，因此短期不发行CBDC并支持Facebook的Libra计划，对美联储是适当的策略。在面临非欧洲公司在支付创新和数字货币方面的挑战时，欧洲央行选择了快速发行批发CBDC而不是发行零售CBDC，这体现了欧洲央行维护商业银行铸币权优先于保护欧洲国家货币主权的考虑。这体现了超主权的欧洲央行背后的反国家意识。快速发行批发CBDC也体现了欧盟领导国法国的极度政治投机心态。中国央行的DC/EP起始于2014年，其初始动力可能源自人民币国际化长期努力受挫；2019年Facebook宣布Libra之后，DC/EP得以加速。因此DC/EP承担起对外提升人民币国际化竞争力对内维护货币主权之责，它兼具批发和零售CBDC的特征。中国制度优势，保证了央行能够从公众利益出发而不是受制于少于利益群体的游说和影响。

本文的主题和内容触及了现代货币金融体系中一些根本性的问题。例如，央行到底代表谁的利益，公众还是少数跨国资本集团？央行独立性有其合理性么？谁应该掌握铸币权，主权政府（一部分以央行代表）还是商业银行？货币的起源对铸币权归属有什么影响？未来货币金融体系的格局会是什么样子？如何看待数字经济的所有金融现象？谁主导国际货币金融体系顶层秩序和制度设计，他们每天思考什么问题？

本文无意对这些更宏大和深刻的问题展开讨论，但幸运地是，笔者的新作——《数字货币的现实与未来：从石板经济到数字经济的传承与创新》——将全面、深入探讨这些问题，承蒙朱嘉明、衣锡群和王巍三位前辈联袂作序，即将由东方出版社出版。

货币是一个巨大的话题，涉及到技术、金融、经济、政治、法律、历史、哲学等多方面的内容。笔者才疏学浅，所做文章或著作仅为抛砖，能够激发大家以科学的精神研究货币问题是为初衷。

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编译者/作者：朴林

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