美国各部门协同作战 用监管试水数字货币

众所周知，美国金融业极其发达，在针对数字货币这块，美国并未设立专门的机构进行数字货币监管，而是将其纳入金融监管体系当中，对加密货币的监管层次分明、责权清晰。

（一）用监管试水数字货币

在针对数字货币监管方面，美国金融犯罪执法局（FinCEN）负责金融犯罪、反洗钱方面的监管，美国商品期货交易委员会（CFTC）负责加密货币衍生品的管制，美国证券交易委员会（SEC）则对ICO做出诸多规定。此外，作为联邦制国家，美国各州的监管政策也有所差别。不过有一个牌照，算的上是全美通行证，那便是MSB。

此前，FinCEN曾于2013年3月18日发布了《FinCEN规则适用人员管理，交换或使用虚拟货币的指南》，该指南阐明了企业和个人在MSB注册方面使用虚拟货币的要求。MSB是Money Services Business的简称，属于FinCEN（美国财政部下设机构金融犯罪执法局）管，属于注册许可制，从事金钱服务相关的业务都必须申请该许可。

加密货币公司开展业务必须遵守联邦法规注册为MSB，并且还要遵守汇款活动的州法规，目前有53个州和地区有许可要求，其费用的成本主要包括担保费、申请费、许可费、调查费和其他费用。相对来说许可要求代价高昂，并要求各种程序继续许可，这些程序在实施方面极其严格和耗时。

或许因为看到了MSB许可的申请难，代价高的原因，美国纽约州金融服务管理局（NYDFS）于2014年7月就虚拟货币活动提出了名为“数字货币许可证制度”的全面监管框架。2015年6月3日，该框架开始正式执行，纽约州也成为美国50个州中率先对加密货币实施全面监管的行政单位。

截止2019年12月，在美国纽约州共有18家加密货币平台获得了合规的运营牌照，从审批数量上看有逐渐增加的趋势，在2015-2017年的三年时间里，仅有4家平台获批。而2019年就有8家平台获得合规牌照。

除了上述监管部门外，美国SEC同样也十分重视数字资产证券交易平台的合规性。根据SEC的监管要求，数字资产证券交易平台需参照《美国1934年证券交易法》向SEC注册，成为“全国性证券交易平台”，或在豁免注册的条件下运作。

（二）各州政策不一，监管大势所趋

纽约州制定了全面的监管框架，其他各州虽未像纽约州般做出详细的框架，但也或多或少出台一些相关政策。

2015年6月19日，康涅狄格州州长丹内尔·马洛伊（Dannel Malloy）签署通过了编号为6800的《众议院替代法案》。作为康州《货币转移法案》的修订和补充，《众议院替代法案》对加密货币进行了新的定义，所有从事虚拟货币转移的商业行为都需遵守包括该法案规定的营业许可要求在内的全部内容。除此之外，这份修订法还规定，所有的申请者必须向当局说明是否打算以加密货币的形式输送货币价值；虚拟货币输送者要遵守康州选派的银行委员制定的债券规定，具体内容会因人而异，主打个性化和差异化。

2016年1月，新罕布什维尔州对本州的《货币转移许可法》进行了修改，虚拟货币交易也被纳入该法案的监管范围之内。这意味着往后不仅是转移货币，即使是转移货币价值也要向当局申请牌照。这里所说的“货币价值”就是指可兑换的虚拟货币。

2016年7月，修改后的北卡罗来纳州《货币转移法》得到签署并成为法律。该法案明确阐释了该州对虚拟货币的立场，认为“虚拟货币是价值的数字代表，可以用来交易和存储价值，也可以充当交换媒介或记账方式，但在美国并不具备法律地位，不能充当本国法币”。

2017年4月，华盛顿州参议院签署第5031号提案，要求在本州从事虚拟货币业务的所有运营商遵守该州的《货币转移法》。2017年7月23日，法案正式生效，所有的虚拟货币运营商都要在该法案的框架下行事，遵守该法案针对许可证和债券发布的要求。此外，该法案在虚拟货币转移一事上还规定了一些额外要求，比如第三方审计、商品名规则和限制以及强制性的客户信息披露等。

夏威夷州尚未针对虚拟货币发布任何正式的监管指引，不过该州的金融监管部门已经私下通知一些加密货币公司，要想在本州提供虚拟货币服务，就要遵守本州的《货币转移法》，获得监管部门的营业许可。

威斯康星州也没有针对虚拟货币发布任何正式的监管指引，该州官网上写道“当局目前没有向从事虚拟货币转移业务的企业颁发许可牌照的意愿”。

2016年7月，佛罗里达州的一位主审法官Teresa Pooler在对Michell Espinoza一案裁决时说道，比特币并不属于法定意义上的货币，因此佛州的《货币转移法》并不适用于本次案件，被告面临的“未经许可从事货币转移”以及洗钱等罪名也就并不成立。

2019年1月18日，怀俄明州议员和代表提议《数字资产现行法律》的法案呼吁对虚拟资产进行适当分类，同时，该法案也在为允许银行而非其他金融机构提供虚拟资产托管服务建立法律框架。

2019年1月23日，宾夕法尼亚州银行和证券部门（DoBS）已发文澄清，加密货币交易所和相关服务提供商无需获得货币转账经营许可证即可开展加密货币转账业务。

比较特殊的几个州有堪萨斯州、得克萨斯州、田纳西州和伊利诺斯州，这几个州都表示虚拟货币不符合《货币转移法》对货币构成条件的要求，因此各州的《货币转移法》并不适用于虚拟货币交易。不过通过第三方交易所将法币兑换成加密货币的行为可能是个例外，仍然需要遵守这几个州的《货币转移法》。

美国是联邦制国家，联邦和各州自成法律体系，联邦除在国防、外交和洲际商业等方面外，无统一的立法权，刑事、民商事等方面的立法权基本都属于各州。因而区块链相关的法律法规也多是由各州自主决策。各州根据本周的数字经济发展状况来制定监管政策，也造成了美国对区块链态度的多样化。但总的来看，美国对区块链技术的态度可以分为两点：一是加强应用监管，二是与企业紧密合作进行多方面研究和探索。

（三）明确数字资产的监管方针

除了牌照与各个州政策之外，美国对于数字资产的认定也已经出现明确清晰的概念，在2017年7月25日，美国SEC发布《投资者公告：首次代币发行》，表示“根据每个ICO的实际情况，发行或出售的虚拟货币或代币可能是证券。如果发行或出售的虚拟货币或代币是证券，ICO发行和出售的这些虚拟货币或代币受联邦证券法的管辖。”

根据《美国1933年证券法》，“证券”一词系指任何票据、股票、股权、债券、债务凭证以及任何涉及利润分配的投资合约等。因此，证券的认定并不以其存在形式不同而改变，以数字资产、分布式账簿或区块链技术的形式，均可构成“证券”。

美国最高法院在SEC v.W.J.Howey Co.一案中确立了特定交易是否构成证券发行的判断标准（“Howey标准”）。SEC主要参考“Howey标准”判定数字资产是否属于“证券”。若属于“证券”，发行、销售方必须事先向SEC进行注册，或获得豁免。根据“Howey标准”，满足下列形式，数字资产将属于“证券”：

在监管方面，根据声明中的监管要求，证券类数字资产的发行、销售方须参照《美国1933年证券法》事先向SEC进行注册，或获得豁免，即通过“Regulation A+”，“Regulation D”或“Regulation S”等方式发行证券。

时至2018年11月16日，美国SEC发布《关于数字资产证券发行与交易的声明》（以下简称“声明”），明确了SEC关于（1）数字资产证券发行和销售；（2）投资于数字资产证券及数字资产证券的投资咨询；（3）数字资产证券的交易、流通这三个层面的监管要求。同时，强调了SEC对数字资产、区块链技术的态度：支持有利于投资者和资本市场发展的技术创新，但必须遵守联邦法律框架，在监管合规的前提下有序进行，同时鼓励区块链新兴技术的创业者聘用法律顾问，在必要时可寻求SEC的协助。

（四）区块链的相应法律也随之实行

在区块链方面，早在2015年10月，美国总统科技顾问委员会就曾专门与区块链银行联盟R3进行沟通，特别关注区块链技术对经济发展方面的影响。2016年9月，美国众议院通过了一项支持区块链技术和数字货币的决议。2017年2月，美国国会专门成立由两党成员组成的区块链核心小组，负责围绕区块链技术和数字货币完善相关的公共政策。

2019年1月12日，怀俄明州的州立法机关通过《怀俄明实用型通证法修正案》和《金融技术沙箱》两项新的法案，旨在营造一个有利于区块链创新的监管环境。

2019年1月28日报道，美华盛顿州医院提出编号为SB 5638的《关于承认分布式分类账技术有效性》法案，该提案修改了《华盛顿州电子认证法案》中“目的和结构”以及“定义”两个部分并加以补充，可能编纂区块链中数字签名和许可证法条，以鼓励分布式分类账和区块链技术的发展。

不过美国各州虽然鼓励区块链技术发展，但由于目前这一技术仍处于起步阶段，所以他们对这项新技术的风险管控也非常严密，依托于机构之间的协作监管，比如SEC（美国证券交易委员会）批准或禁止某些区块链项目、CFTC（美国商品期货委员会）管控市场欺诈和资金操纵、FinCEN（美国金融情报机构）则负责联邦贸易委员会对消费者进行保护等等，通过分工明确各司其职的做法来对区块链技术进行严格的监管。

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编译者/作者：CapitalN

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