央行副行长范一飞：我国金融科技创新监管工具探索与实践

2019年以来，人民银行贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚持发展与监管“两手抓”，印发实施《金融科技（FinTech）发展规划（2019—2021年）》，积极探索刚柔并济的金融科技创新试错容错机制和包容审慎的新型监管工具，会同发展改革委、科技部、工业和信息化部、人力资源社会保障部、卫生健康委在10省市组织金融科技应用试点，取得显著成效，切实增强了金融业科技应用水平和风险技防能力，有效提升了金融服务质量和监管效能。特别是在新冠肺炎疫情期间，金融科技彰显硬核实力，在支持疫情防控与复工复产方面发挥了重要作用。4月16日出版的《中国金融》刊发了中国人民银行副行长范一飞署名文章《我国金融科技创新监管工具探索与实践》。

近年来，我国深入推进创新驱动发展战略，将科技创新作为提高社会生产力和综合国力的重要支撑。在金融业转型升级过程中，创新引领、科技驱动发挥着巨大作用，形成了金融科技“千帆竞发、创新者胜”的发展态势。与此同时，防范化解金融风险是金融工作的永恒主题，如何在鼓励创新的同时维护金融安全，给监管部门带来极大挑战。人民银行深入贯彻党中央、国务院决策部署，坚持发展与监管“两手抓”，在推动《金融科技（FinTech）发展规划（2019—2021年）》落地实施的同时，加强金融科技监管顶层设计，探索建立包容审慎的金融科技创新试错容错机制，着力打造符合我国国情、与国际接轨的金融科技创新监管工具，不断提升监管专业性、统一性和穿透性，推动金融科技在守正、安全、普惠、开放的道路上行稳致远。

新型创新监管工具的设计理念

破解“一管就死、一放就乱”困局，提高监管适用性。在金融科技时代，金融服务更多元、业务边界更模糊、风险形势更严峻，金融监管效能面临新挑战，传统创新监管模式在一定程度上出现“失灵”。监管部门迫切需要在保护金融消费者合法权益的前提下，既鼓励从业机构主动创新，又能及时发现并规避创新缺陷与风险隐患。人民银行打造新型创新监管工具，就是要处理好安全与创新的关系，针对我国百花齐放的金融科技创新形势，探索出一条既能守住安全底线、又能包容合理创新、高度适配我国国情的金融科技监管之路，有效破解创新监管面临的“一管就死、一放就乱”困局，规范和引导金融科技健康有序发展。

摒弃“一刀切”简单模式，增强监管包容性。从历史经验看，适当的监管力度是发挥金融监管效能的关键。监管力度过小容易导致大量欺诈产品涌入市场，进而损害金融消费者合法权益；而力度过大则容易导致从业机构合规成本过高，从而降低创新活力。因此，新型创新监管工具选择什么样的监管力度，是监管部门考量的重要因素。在设计之初，人民银行就秉持包容理念，主动摒弃“一刀切”模式，积极探索更具引导性、启发性和激励性的新型柔性监管方法，建立刚柔并济、富有弹性的创新试错容错机制，增强监管部门、创新主体、社会公众之间的信息交流和良性互动，打造符合新事物内在发展规律的监管模式，营造包容的金融科技创新环境。

引入“多元联动”公众监督机制，提升监管有效性。我国金融机构数量众多、服务创新方兴未艾，传统“政府监管+机构自治”模式面临较大挑战。引入更多外部力量参与监督是优化创新监管模式的有效手段。广大社会公众是金融产品的最终服务对象，他们对创新应用的安全性与便利性更有发言权。为此，新型创新监管工具引入了公众监督机制，充分发挥不同社会主体作用，让金融消费者深入了解创新产品功能实质、潜在风险和补偿措施，更好维护自身合法权益；让新闻媒体发挥社会“雷达”作用，对创新产品安全性、合规性和合法性进行监督；让第三方专业力量参与事前把关，全面评估安全防护措施的可靠性和有效性；让行业组织强化自律约束作用，更好地支撑新型监管工具运行。这些多元联动的公众监督机制，有助于构建协同共治的风险防控治理体系，提升创新监管有效性。

设置创新应用“刚性门槛”，强调监管审慎性。金融科技发展不能走互联网金融的老路，既要重视柔性监管，也要重视审慎监管。科技驱动的金融创新在一定程度上是向未知领域探索的活动，面临不确定性因素，风险与变数如影随形，一旦忽视风险很可能酿成大错。过去几年互联网金融的教训深刻表明，一味神化信息技术非但不能促使金融服务创新发展，反而会使金融市场鱼龙混杂、金融产品良莠不齐，给金融稳定带来巨大挑战。为此，新型创新监管工具强调审慎监管，力求设置刚性的门槛。从金融角度来说，坚持金融科技的本质是金融，严格落实金融持牌经营原则，严防打着“金融科技”的旗号从事非法集资、金融诈骗等违法犯罪活动。从科技角度来说，明确风险底线和安全标准，建立风险动态监测感知、高效处置的风控体系，才能保障真正有价值的科技新成果得到充分测试和迭代完善，最终为金融创新注入科技动力。

新型创新监管工具的研究实践

理论研究。在初步探索基础上，建立基于动态博弈的理论分析模型，根据《巴塞尔协议》等框架设计创新监管评价指标体系，对创新试错容错和风险监控机制进行完善，打磨出符合我国国情、相对成熟的金融科技创新监管工具。从理论研究与试点探索来看，创新监管工具既有利于金融监管部门更好掌握创新本质、风险特征和防范措施，加快出台针对性监管规则，提升监管效能；又有利于创新主体在风险可控的真实市场中更好接受政策指导、听取老百姓意见建议，全面增强守正创新能力。

实践检验。2019年12月，人民银行在北京推出金融科技创新监管工具，目前第一批创新应用已开始测试。这些项目聚焦人工智能、物联网、大数据、区块链等技术在金融领域应用，涵盖数字金融、供应链金融、普惠金融等应用场景，既有持牌金融机构直接申请，也有科技公司合作参与。社会各界反响良好，多家权威媒体认为此举有助于纾解小微民营企业融资难融资贵、普惠金融“最后一公里”等痛点难点，营造健康有序的金融科技创新发展环境，标志着我国在构建金融科技监管体系方面迈出了关键一步。

新型创新监管工具的进一步探索

支持科技公司直接申请测试

持牌经营是金融机构申请测试的基本条件。与之对应，科技公司直接申请测试也需设置相应门槛。作为金融科技创新的重要参与方，科技公司主要从事金融相关的业务系统、算力存储、算法模型等科技产品的研发设计和能力输出。因此，应明确科技产品在信息保护、交易安全、业务连续性等方面的基础性和通用性要求，使之作为科技公司直接申请测试的门槛。

前期，人民银行发布实施了云计算、个人金融信息保护、区块链安全、金融APP、应用程序编程接口等多项金融科技规范，奠定了良好的工作基础。后续，将进一步优化创新监管流程与机制，明确科技产品成熟度、适配性、安全性、稳定性等标准，通过国推认证把好安全关口，确保经过真实金融场景的全面测试和迭代优化，科技公司能够打磨出满足行业共性需要、符合监管要求的科技产品。科技公司在满足门槛要求的前提下可直接申请测试，涉及的金融服务创新和金融应用场景则须由持牌金融机构提供。科技公司既可联合金融机构共同申报，也可单独申报后结合应用场景选择合作金融机构。

优化测试风险防控机制

金融科技创新或使用新一代信息技术、或采用新的业务模式，其风险是动态变化的，具有较高突发性和不可预测性。为更好地控制创新风险，摸清金融服务测试运行状况，人民银行将进一步优化测试风险防控机制。

利用监管科技手段加快建立创新风险监控平台和规程，采用监管探针、外部感知、信息共享与报送等方式实时采集分析创新风险情况，实现对潜在风险的提前探测和综合评估。建立健全金融科技创新风险综合防控机制，推进差异化风险预警和高效应急处置。

指导测试机构履行风险防控主体责任，借助第三方专业支撑能力，严格做到问题早发现、风险早预警、漏洞早补救。对短期内难以补救的风险漏洞，及时采取综合性风险补偿措施；对存在重大安全问题的创新应用，及时阻断并退出测试；对造成损失的，测试机构须通过风险拨备资金、保险计划等进行赔偿，切实保障消费者合法权益。

积极运用创新监管工具助推金融业数字化转型

新冠肺炎疫情发生以来，非接触式金融服务需求旺盛，不仅年轻人更青睐于手机银行、移动支付等线上金融服务，残障人士、老年人、病患者也迫切需要“不出门、不见面”就能获得安全便捷的金融服务，这对金融机构数字化转型提出了更高要求。需要强调的是，非接触式金融服务并不是说客户没有与金融机构发生任何交互，而是基于网络、电话等通信渠道，将“面对面”转变为“屏对屏”“键对键”“线连线”。事实上，金融机构依托大数据、人工智能、区块链等现代科技提供非接触式金融服务，加深了与客户的互动联系，从长远来看对扩大客户群体、优化服务模式、拓展发展空间都具有重要意义。

下一步，人民银行将发挥好创新监管工具的引领、孵化作用，为金融科技创新应用提供安全便捷的测试环境，鼓励金融机构深挖科技创新潜力、加大数据融合力度，在保障资金与信息安全的前提下，基于线上渠道、远程服务等方式畅通金融“绿色通道”，为老百姓和中小微企业提供更加精细化、人性化、有温度的金融服务，更快更好推动金融业数字化转型。

加快构建基于创新监管工具的金融科技监管框架

国内外研究实践表明，金融科技监管是一项复杂的系统工程，需要治理有效、先进可靠、富有弹性的监管体系。下一步，人民银行将切实履行国务院金融稳定发展委员会办公室职责，会同相关监管部门做好统筹与协同，强化监管顶层设计和整体布局，共同构建多层次、系统化的金融科技监管框架。

以创新监管工具为基础。包容审慎的创新监管工具能够更好地适应金融科技风险复杂多变、产品日新月异等形势，有助于增强金融监管效能，防范化解创新风险，在监管框架中具有基础性作用。

以监管规则为核心。金融科技监管的关键是及时出台相应的监管规则，使创新有章可循、有规可依。传统监管模式往往需经过一段时间的研究实践才能出台监管规则，难以跟上创新节奏。人民银行将通过创新监管工具更好掌握金融科技创新的服务模式、业务本质、风险机理等，更快出台监管规则，纾解因规则滞后带来的监管空白、监管套利等问题。

以数字化监管为手段。监管规则的出台不是目的，重要的是抓好落地实施。在金融科技时代，仅仅依靠窗口指导、非现场检查等经验式、手工式、分散式的传统监管手段远远不够，还要加强数字化监管能力建设。人民银行将充分发挥数据、技术等生产要素的重要作用，建设数字监管报告平台（DRR），采用自然语言处理、知识图谱、深度学习等人工智能手段实现监管规则形式化、数字化和程序化，强化监管渗透的深度和广度，加快金融科技监管的数据加持、科技武装。

作者｜范一飞「中国人民银行副行长」

文章｜《中国金融》2020年第8期

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编译者/作者：中国人民银行

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