对稳定币和支付创新的思考

美国支付系统正在经历一场技术驱动的革命。不断变化的消费者偏好以及来自各种新实体的新产品和服务的引入推动了支付技术的进步。这种动态的格局也引发了一场积极的政策辩论——关于这些新发展带来的风险、监管机构应如何应对以及政府是否应提供自己的替代方案。

今年早些时候，我谈到了最后一个问题：美联储是否应该向美国公众提供通用中央银行数字货币 (CBDC)。1

我对 CBDC 的必要性持怀疑态度，我仍然持有它，部分原因在于支付中发生的真实而快速的创新。我的论点——听起来很简单——是支付创新及其带来的竞争对消费者有利。市场和公众告诉我们，美国的支付系统还有改进的空间。我们应该牢记这一信息，并为这些改进的发生提供安全可靠的方式。

我今天的发言集中在“稳定币”上，这是一种新的快速增长的支付技术的最引人注目的例子。2

稳定币是一种数字资产，旨在保持相对于本国货币或其他参考资产的稳定价值。稳定币借助最近加密资产活动的增加，其市值在过去一年中增长了近五倍。3

稳定币可以被认为有两种形式。有些是去中心化金融或 DeFi 加密交易世界中的“安全、流动”资产。示例包括 Tether 和 USD Coin。或者，有一些稳定币旨在作为消费者和公司之间零售支付的工具。尽管这些类型的稳定币尚未起飞，但一些公司正在努力评估此类稳定币作为零售支付工具的可行性。稳定币使用量的增长及其作为零售支付工具的潜力引起了监管机构的关注，包括总统金融市场工作组 (PWG) 的一份新报告。该报告敦促国会限制向银行和其他受保存款机构发行“支付稳定币”。

促进负责任的支付创新意味着为每个人制定明确和适当的道路规则。我们知道如何处理这项任务，我们应该正面应对。PWG 报告为负责任的创新指明了一条道路，我对这一努力表示赞赏。但是，我也相信可能还有其他方法可以更好地促进创新和竞争，同时仍能保护消费者并应对金融稳定风险。现在是讨论此类方法的合适时机，而且使它们正确很重要。如果我们不这样做，这些技术可能会转移到其他司法管辖区——给美国市场带来我们无法管理的风险。

稳定币：什么是旧的，什么是新的
稳定币安排涉及跨一系列分布式账本网络的一系列法律和运营结构。它们是真正的新产品，基于真正的新技术。但是，尽管围绕稳定币的行话，我们也可以将它们理解为更古老、更熟悉的事物的新版本：银行存款。4

正如我之前所说，政府和私营部门在美国货币体系中都扮演着不可或缺的角色。美联储既以实物货币的形式向公众提供实物“中央银行货币”，又以数字账户的形式向存款机构提供数字“中央银行货币”。反过来，商业银行让家庭和企业获得“商业银行资金”，在客户存入现金或贷款时记入支票和储蓄账户。这种私人创造的货币是中央银行与公众之间的桥梁。

商业银行的货币是一种私人债务。发行该债务的银行承诺以固定的一对一汇率与央行货币兑现。银行本身有责任遵守这一承诺。然而，银行在这项任务中得到了一个久经考验的公共支持系统的支持。这包括监管和监督，以确保银行安全稳健，不会在日常业务中冒轻率的风险；贴现窗口信贷的可用性，确保资本充足的银行能够满足其紧急流动性需求；存款保险，在银行倒闭时保护消费者的存款。综上所述，这些计划几乎没有留下信誉良好的存款人不得不让出纳员空手而归的风险。他们使银行的赎回承诺可信，它们使商业银行的货币成为现金的近乎完美的替代品。因此，家庭和企业绝大多数使用商业银行的资金进行日常交易。5

这种安排有很多优点。小型零售客户不必花时间审查银行的安全性和稳健性——监管者和监管者会为他们做这件事。消费者有一个安全的地方来保存他们的储蓄，并有一种几乎无风险的支付方式，这些支付方式以超安全的中央银行负债结算。银行可以从安全和稳健的角度将精力集中在投资、产品和服务上。社区和客户以更有效的资本分配和更高质量、更低成本的金融产品的形式从这些努力中受益。

然而，这些优势并不是免费的。监管确保商业银行发行“稳健货币”，确保这些银行安全稳定，并承担自己投资决策的风险。但监管也会带来成本，从寻求银行执照所需的费用和时间到遵守一系列法规的成本。虽然监管是必要的，但它们也至少限制了银行运营所在市场的自由进入。因此，监管可以使银行免受某些形式的直接竞争。国会早就认识到私营部门竞争和客户选择的重要性，特别是在支付方面，国会和美联储采取定期措施来保持竞争性的支付市场。6

稳定币的目标是模仿商业银行货币的安全资产特性。它们通常为单一资产或一揽子资产提供一对一的固定汇率。支付稳定币倾向于选择一种主权货币作为其锚点，通常是美元。稳定币发行人建议可以用一美元从发行人处赎回稳定币，尽管赎回权并不总是明确定义的。负责进行赎回的实体也不总是明确规定的。

为了提高按面值赎回的可信度，一些稳定币发行人走得更远，承诺通过将每个稳定币保留为现金或其他高流动性资产来限制他们用支持每个稳定币的资金进行的投资。在这方面，稳定币可以类似于“狭义银行”，这是货币经济学家研究了半个多世纪的著名的纯支付银行结构。7

以这种方式构建的稳定币也类似于货币委员会，将外币与美元挂钩并持有美元储备以支持赎回承诺。

尽管稳定币试图模仿商业银行的货币，但它们在使用的支付网络方面存在巨大差异。以美元计价的商业银行货币是多种资产市场中的结算工具，客户可以使用多种支付平台进行转账。然而，商业银行的资金并不是公共区块链的“原生”，公共区块链是支持交易和其他涉及加密资产的活动的分布式网络。稳定币作为加密资产交易的波动性较小的锚点和数字资产交易的“入口”有助于填补这一空白。

承诺与风险
这种角色——作为数字市场中缺乏此类资产的更稳定的私人资产——本身就具有有意义的好处，有助于使这些市场更深入、更具流动性。一个设计良好、监管良好的稳定币还可以有其他好处，远远超出数字资产市场。它可能允许分布式账本技术或 DLT 平台上的不同活动，例如更广泛的自动化（或“智能”）合约。它可以作为一种“原子”结算资产，从而有助于将数字资产市场的一些速度和潜在效率带入更传统的市场。通过正确的网络设计，稳定币也可能有助于提供更快、更高效的零售支付，尤其是在跨境环境中，透明度仍然很低，成本仍然很高。稳定币可以成为现有支付平台良性竞争的来源，并帮助更广泛的支付系统覆盖更广泛的消费者。而且，重要的是，虽然稳定币和其他支付创新可能会带来新的风险，但我们不应排除它们可能有助于解决旧风险的可能性——例如，通过提高对最终支持任何私人发行货币系统的资源和义务的可见性.

这些好处是巨大的，即使在它们仍然不确定的地方，认识到它们也很重要。但要获得这些好处，稳定币必须弥合它们与商业银行资金之间的最大差距：强大、一致的监督和监管以及适当的公共支持。强有力的监管，再加上存款保险和随之而来的其他公众支持，使银行存款成为一种可接受和接受的货币形式。今天的稳定币缺乏这种监督，它的缺失确实会带来风险。PWG 在其报告中描述了几个这样的风险，但我只强调三个。

首先是不稳定运行的风险。美国在私人创造货币方面有着悠久的历史，可以追溯到早期商人和律师发行的本票。8

其中一些工具长期运行良好；其他人则来自不受监管或肆无忌惮的发行人，他们以更具吸引力的回报率承诺安全和稳定。当这些工具变坏时，后果可能远远超出存款人、投资者甚至将本金置于风险之中的机构。重要的是不要夸大这些风险；如果参与稳定币安排的投资者知道他们的资金存在风险，那么挤兑一个发行人就不太可能变成挤兑所有人。但是，如果没有对这些风险的透明度，或者零售用户无法对其进行监控，则更令人担忧的是出现广泛损失的可能性。正如我提到的，对于商业银行的货币、监管、监管、存款保险，

第二个风险是支付系统故障的风险。稳定币共享传统支付系统的许多功能。如果稳定币在支付活动中的作用增加——这同样可能是一个好的发展——它们面临的清算、结算和其他支付系统风险也会增加。稳定币还呈现出这些风险的一些独特版本，因为不同支付功能的责任分散在整个网络中。美国没有国家支付监管机构，但它确实有解决支付系统风险的严格标准，尤其是在这些支付系统具有系统重要性的情况下。监管机构应该谨慎地借鉴这些标准，并重新审视哪些应该或不应该适用于稳定币环境。

第三个风险是规模风险。与任何支付机制一样，稳定币可以表现出强大的网络效应；使用支付工具的人越多，它就越有用，它为每个参与者提供的价值就越大。出于同样的原因，网络效应可以（并且通常是）非常有益。因此，支付工具的快速和广泛扩展是社会所希望的。事实上，在一个完美的世界中，每个人都使用一种支付系统和一种支付工具。问题在于，在我们不完美的世界中，这将赋予对支付系统的垄断权力。任何控制大型且广泛使用的支付系统的实体都拥有强大的市场力量，因此有能力通过获取租金来换取访问权——这又一次，损害竞争并降低消费者的网络利益。因此，在拥有一个大型网络的效率和对该网络的垄断控制成本之间存在权衡。我相信我们离垄断稳定币发行还有很长的路要走；我看到人们对提供这种类型的支付竞争并确保进入壁垒相对较少感兴趣。在我看来，只要稳定币行业内和现有银行系统存在足够的竞争，稳定币的快速扩张就不是问题。在这个世界上，某种形式的互操作性对于确保竞争允许消费者轻松地跨稳定币网络移动至关重要，就像他们可以在不同的商业银行货币或主权货币之间移动一样。在拥有一个大型网络的效率和对该网络的垄断控制成本之间存在权衡。我相信我们离垄断稳定币发行还有很长的路要走；我看到人们对提供这种类型的支付竞争并确保进入壁垒相对较少感兴趣。在我看来，只要稳定币行业内和现有银行系统存在足够的竞争，稳定币的快速扩张就不是问题。在这个世界上，某种形式的互操作性对于确保竞争允许消费者轻松地跨稳定币网络移动至关重要，就像他们可以在不同的商业银行货币或主权货币之间移动一样。在拥有一个大型网络的效率和对该网络的垄断控制成本之间存在权衡。我相信我们离垄断稳定币发行还有很长的路要走；我看到人们对提供这种类型的支付竞争并确保进入壁垒相对较少感兴趣。在我看来，只要稳定币行业内和现有银行系统存在足够的竞争，稳定币的快速扩张就不是问题。在这个世界上，某种形式的互操作性对于确保竞争允许消费者轻松地跨稳定币网络移动至关重要，就像他们可以在不同的商业银行货币或主权货币之间移动一样。我相信我们离垄断稳定币发行还有很长的路要走；我看到人们对提供这种类型的支付竞争并确保进入壁垒相对较少感兴趣。在我看来，只要稳定币行业内和现有银行系统存在足够的竞争，稳定币的快速扩张就不是问题。在这个世界上，某种形式的互操作性对于确保竞争允许消费者轻松地跨稳定币网络移动至关重要，就像他们可以在不同的商业银行货币或主权货币之间移动一样。我相信我们离垄断稳定币发行还有很长的路要走；我看到人们对提供这种类型的支付竞争并确保进入壁垒相对较少感兴趣。在我看来，只要稳定币行业内和现有银行系统存在足够的竞争，稳定币的快速扩张就不是问题。在这个世界上，某种形式的互操作性对于确保竞争允许消费者轻松地跨稳定币网络移动至关重要，就像他们可以在不同的商业银行货币或主权货币之间移动一样。只要稳定币行业内和现有银行系统存在足够的竞争，稳定币的快速扩张就不是问题。在这个世界上，某种形式的互操作性对于确保竞争允许消费者轻松地跨稳定币网络移动至关重要，就像他们可以在不同的商业银行货币或主权货币之间移动一样。只要稳定币行业内和现有银行系统存在足够的竞争，稳定币的快速扩张就不是问题。在这个世界上，某种形式的互操作性对于确保竞争允许消费者轻松地跨稳定币网络移动至关重要，就像他们可以在不同的商业银行资金或主权货币之间移动一样。

超越银行模式
世界各地的司法管辖区都在努力应对这些相同的风险，试图在最大限度地降低成本的同时培养稳定币安排的潜在好处。PWG 报告描述了一种解决成本效益等式的方法：限制向受保存款机构发行“支付稳定币”，并严格限制钱包提供商和其他非银行中介机构的行为。鉴于支付稳定币和银行存款之间的经济相似性，我不反对银行发行这两种工具的想法。美国有一套行之有效的制度来监督和支持商业银行货币的创造，并且没有理由表明它不能适应这种情况。

但是，我不同意稳定币发行可以或应该只由银行进行，仅仅是因为负债的性质。我理解将新产品强制转换为旧的、熟悉的结构的吸引力。但这种方法和思维方式将消除稳定币安排的一个关键好处——它可以作为银行组织作为支付提供商的一个可行的竞争对手。美联储和国会早就认识到充满活力、多样化的支付系统的价值，该系统受益于私营部门的创新。这种创新可能来自银行业之外，当它出现在商业环境中时，我们不应该感到惊讶，尤其是在硅谷。当它发生时，我们应该让这些创新有机会在清晰和公平的竞争环境中与其他系统和提供商（包括银行）竞争。

为此，支付稳定币的监管框架应直接、全面和狭隘地解决这些安排带来的具体风险。这意味着围绕稳定币安排的所有关键功能和活动建立保障措施，包括确保稳定币“储备”按照宣传的方式维持的措施。但这并不一定意味着实施完整的银行业规则手册，该手册部分面向贷款活动，而不是支付。如果实体将发行与稳定币挂钩的负债作为其唯一活动；如果它只用非常安全的资产来支持这些负债；如果它不进行期限转换并且不向其客户提供信用；如果它受到持续监督的完整计划的约束，涵盖完整的稳定币安排，

还应该为稳定币安排中的其他参与者提供保障，例如钱包提供商和其他中介。然而，并非所有适用于银行关系的限制都是必要的。例如，在这些安排中，无需限制商业公司拥有或控制中介机构。银行和商业的分离是基于对专属贷款的担忧——银行可能会以过于优惠的条件向其所有者提供贷款，从而为所有者提供不公平的补贴并使银行处于不稳定状态。这些传统的担忧不适用于钱包提供商和其他不参与借贷活动的中介机构。有一些新问题需要考虑，例如围绕客户金融交易数据的使用，

在接下来的几个月里，政策制定者将继续解决这些问题，但在此过程中，我们不应该让稳定币的新颖性搅浑水。美国在以维护其金融机构和支付系统完整性的方式开发、改进和整合新支付技术方面有着悠久的历史。稳定币可能是新的，但它们的经济学远非如此。我们知道如何使这种私人发行的货币安全无虞，并且在设计监管和监督计划时，我们有很多例子可以借鉴。为了竞争及其受益的消费者的利益，我们应该开始工作。

来源：美国联邦储备系统理事会

州长克里斯托弗·J·沃勒

在由克利夫兰联邦储备银行和俄亥俄州克利夫兰金融研究办公室共同主办的“计划惊喜，从危机中学习”2021 年金融稳定会议上（通过网络直播）

1. 参见 Christopher J. Waller (2021)，“?CBDC：寻找问题的解决方案？?”8 月 5 日在华盛顿美国企业研究所发表的演讲（通过网络广播）。返回正文

2. 这些观点是我个人的，不代表理事会或其他美联储政策制定者的任何立场。返回正文

3. 参见总统金融市场工作组、联邦存款保险公司和货币审计长办公室 (2021)，稳定币报告(PDF)（华盛顿：PWG、FDIC 和 OCC，11 月）。返回正文

4. 这个类比适用于稳定币的经济学；我不对他们的法律地位发表评论。返回正文

5. 见注 1 中的 Waller，“CBDC”。返回正文

6. 参见美联储系统 (2021)，“促进支付和结算系统安全和效率 (PDF)?”，美联储解释：中央银行做什么，第 11 版。（华盛顿：FRS），第 84-111 页。返回正文

7. 例如，参见 Milton Friedman (1960),?A Program for Monetary Stability?(New York: Fordham University Press)。返回正文

8. 参见 Justin Simard (2016)，“法律经济的诞生：律师和美国商业的发展”，《布法罗法律评论》，卷。64，没有。5，第 1059-1134 页。返回正文

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编译者/作者：文章汇

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