FATF认为应加强对“稳定币”的监管

7月7日，反洗钱金融行动特别工作组（FinancialActionTaskForce，以下简称FATF）在官网上公布了提交给二十国集团（G20）的关于“稳定币”的报告。在这份报告中，FATF认为应该加强对“稳定币”的监管。

这份报告的核心内容主要有两点：“稳定币”（stablecoin）为什么会引发洗钱和恐怖融资风险与如何应对这些风险。本文将围绕这两点展开。

何为“稳定币”？

“稳定币”还没有一个公认的定义，根据金融理事会（FinancialStabilityBoard）的定义，“稳定币”是数字加密货币的一种，它一般将自身币值盯住某个特定的资产或者资产组合。例如，由Circle和Coinbase发行的“稳定币”USDC，发行方每发行一个USDC，便会在指定银行账户存入1美元，这样就基本维持了USDC与美元的1：1兑换关系。

“稳定币”最突出的特征是它的币值相对于标的资产或业绩基准是比较稳定的，一般的数字加密货币的价值往往不太稳定（例如比特币），难以用于日常的支付领域，但“稳定币”的币值相对稳定，因此在日常支付和跨国支付领域有着巨大的发展潜力。

根据自身的特性，稳定币可以划分成多种类型，例如，根据读取写入交易账本权限是全体还是有限个体，“稳定币”可以划分为许可型（permissioned）和非许可型（permissionless），根据交易权限是全体还是有限个体，“稳定币”可以划分为公开型（public）和私密型（private）。根据FATF的规定，“稳定币”既可以认定为数字资产类型，也可以认定为传统资产类型。

FATF认为“稳定币”与其他虚拟资产一样，都面临着被犯罪分子用于洗钱和恐怖融资的风险，原因是“稳定币”具有匿名性、全球覆盖、分层的特点和大规模应用的潜力。而且，随着“稳定币”在全球范围内的快速发展，其面临的洗钱和恐怖融资风险也在进一步的增大。

匿名性。许多“稳定币”具有公开的去中心化账本，但是我们往往只能从账本中得到有限的信息，不能获取可识别用户身份的信息。对于非许可型或者私密型的稳定币，往往只有有限个体可以查看账本和验证交易信息，某些私密增强型币种甚至具有额外的加密软件对交易信息加密，使得交易信息更加隐匿。

“稳定币”用户的交易需求可以由两种方式实现，一种是将自己的“稳定币”托管在中介机构（如虚拟资产提供商，VASPs），通过中介实现交易。另外一种是用户之间的点对点的直接交易。修订后的FATF标准已经对第一种交易方式有了监管措施，但用户之间的点对点交易仍难以监管。

目前由于用户间的点对点交易通常较为复杂和面临更大信用风险，所以目前使用数量不多。但是，如果未来技术突破使得点对点交易变得更加便捷和安全，那么点对点交易数量将会大大提升，将会对“稳定币”的监管带来巨大挑战。

全球覆盖。虚拟资产目前没有被广泛的应用于跨境支付领域，一个重要的原因是其价值的波动性太大。“稳定币”的设计使得它具备价值相对稳定的特点，号称可以实现更快、更便宜和更高效跨境转账，所以“稳定币”具有全球覆盖的潜力。“稳定币”的跨境支付监管难度要高于境内风险，尤其是用户间的点对点跨境交易更难监管。

分层。与众多虚拟资产一样，“稳定币”可以快速交易和与其他不同类型资产的快速转换，这大大提升了洗钱和恐怖融资的风险。一种称为“跳链”的技术（chain-hopping），可以使得非法资金在短时间内分层，从而实现资金更复杂的伪装。目前，专业的洗钱网络已经利用虚拟资产的这一特点进行非法洗钱活动。

大规模应用潜力。“稳定币”的洗钱和恐怖融资风险的大小，与它的应用程度有关。企业和消费者目前尚未广泛接受虚拟资产作为支付手段，原因是虚拟资产价值波动大、使用较为复杂、对信任和安全的担忧以及缺乏一般性接受手段。“稳定币”有望克服上述限制因素，因为它在设计时便考虑减少价值波动性，一些“稳定币”甚至开发了自己的通信和信息系统，这些系统使得“稳定币”的更加容易在日常使用。“稳定币”系统可能融合进入现有的社交平台，这样将会在短时间内实现数亿规模的用户群。

目前，FATF观察发现，涉及虚拟资产洗钱和恐怖融资的资金相较传统资产要少的多，而且“稳定币”中洗钱和恐怖融资的比例与其他虚拟资产基本一致。但由于“稳定币”具有大规模应用潜力，未来涉及稳定币的洗钱和恐怖融资风险可能将增大。

FATF将如何管控“稳定币风险”？

2019年6月，FATF修订其标准，明确将反洗钱和反恐怖融资的规定适用于虚拟资产和虚拟资产提供商（VASPs），这是全球第一个针对虚拟资产和VASPs的反洗钱和反恐怖融资监管标准。

一种类型的“稳定币”通常具备3种功能：

1）发行、赎回和稳定的币值，

2）可以在使用者之间转让货币，

3）供用户使用的交互界面。

围绕“稳定币”3种功能，会有不同的管理实体，它们均是FATF标准的被监管实体。在修订后的FATF标准中，加强中介机构（包括VASPs和其他金融机构）的监管是管控稳定币风险的关键手段之一。

具体的监管措施要根据“稳定币”的形式来确定。“稳定币”主要有“中心化”和“去中心化”两种形式。在“中心化”的“稳定币”项目中，存在一个实体来管理系统，维护稳定币价值的稳定和交易机制，向用户提供交互界面。而在“去中心化”的“稳定币”项目中，不存在管理系统的中央实体，维持币值稳定、交易功能、提供交互界面会被分配到不同的实体或者全部通过软件来实行。FATF标准针对“中心化”的“稳定币”和“去中心化”的“稳定币”均有详细的监管规定。

“中心化”的“稳定币”监管

“中心化”的“稳定币”由于其形式特点，可以减轻洗钱和恐怖融资的风险。中心化的开发和管理实体决定了“稳定币”的将如何运作，他们可以做出关键的设计和功能决策，所以他们最具有反洗钱和反恐怖融资的能力，可以将相关措施融入到稳定币的机制中。

中心化管理实体可以控制接入点，如决定谁可以直接参与交易和转账，或者谁可以通过VASPs访问系统。根据修订后的FATF标准，中心化管理实体具有实施反洗钱和反恐怖融资的义务，应采取具体措施降低稳定币洗钱和恐怖融资的风险，如限制客户使用匿名交易的能力与范围，使用软件监控交易和检测可疑活动。同时，具有义务的实体应对客户识别身份，进行尽职调查。

“稳定币”的地区监管者应结合地区特点修订相关规定，响应FATF标准要求，对没有履行好反洗钱和反恐怖融资的实体做出处罚。

“去中心化”的“稳定币”监管

在“去中心化”的“稳定币”项目中，没有明确的中央管理机构，但可能存在支持交易和用户交互的非中心机构，这些机构也将成为落实稳定币反洗钱和反恐怖融资的实体，应根据自身负责的功能来实施相关措施。

而对于某些极端的“去中心化”的“稳定币”，管理、稳定币值和客户界面智能都通过软件完成，没有实体进行持续的管理维护，因此这些“稳定币”不存在任何实体可以执行反洗钱和反恐怖融资措施，他们的实质是通过非托管钱包进行匿名点对点交易平台，很难通过修订的FATF标准监管。但是，由于开发时技术的局限性，这样的“稳定币”往往不太可能具备广泛使用所需要的易用性、安全性和可靠性，难以实现大规模应用。

“去中心化”的“稳定币”在发布之前也应有专业实体开发，这些实体在设计“稳定币”阶段有义务落实各种反洗钱和反恐怖融资的规定。

【FATF背景介绍】

金融特别行动工作组（FATF）是西方七国集团为专门研究洗钱的危害、预防洗钱并协调反洗钱行动而于1989年在巴黎成立的政府间国际组织，它是目前世界上最有影响力的国际反洗钱和反恐融资的国际组织之一。截止2020年，FATF共有39个成员国，遍布各大洲的主要金融中心。FATF制定的反洗钱四十项建议和反恐融资九项特别建议（简称FATF40+9建议），是世界上反洗钱和反恐融资的最权威文件。近些年随着虚拟资产逐渐受到市场欢迎，FATF更新了建议标准以管控虚拟资产的洗钱和恐怖融资问题。

本文来源：链得得
原文标题：FATF认为应加强对“稳定币”的监管

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编译者/作者：链得得

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