监管沙盒还是监管音盒？金融科技监管模式的欧盟探索

原文首发于498期《法治周末》12版

提要

监管沙盒模式倾向于对金融创新说“是”，对监管平等说“不”;监管音盒模式则倾向于对均衡监管说“是”，对监管不平等说“不”。

金融科技(Fintech)是金融与技术的英文缩写之合称，目前并无统一的定义;可以理解为用来提供金融服务或产品的创新性技术。通常言来，Fintech的关键技术包括但不限于人工智能、大数据分析、分享式账簿技术(包括区块链)、机器学习、云计算、应用程序编辑接口、密码学以及生物识别技术等。

运用Fintech的产品和服务则涵盖手机支付、电子货币、加密货币、P2P信贷与众筹平台、机器人顾问等。在实践中，Fintech也可指运用创新性和突破性的运筹及技术模式的企业之总称。它们的使命是解决金融服务行业中的诸多新老问题。

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不公平竞争的隐忧

面对金融科技在数字化与国际化背景下的快速发展，为向相关创新的积极参与者提供规章性支持，欧盟各国金融监管当局也在尝试诉诸监管创新，其中两种可资辨识的措施分别是设立创新枢纽及运用监管沙盒。

创新枢纽(Innovation hub)，别称为创新办公室，一般为一国金融监管当局在其内部所设的机构，旨在建构与金融服务创新规划者的对话管道，以期向他们阐明何为相关的监管界限以及相关方案如何会被允准。如果某国设有数个创新枢纽，比如，其银行保险业与证券业的监管当局分别有之，它们之间会协同运作，互通有无。据悉此类创新枢纽目前已在21个欧盟成员国设立。

监管沙盒(Regulatory sandbox)是某些国家的监管当局践行的一种监管模式，由英国金融行为管理局(FCA)于2015年正式倡议。目前，欧盟中的5个成员国运用了监管沙盒。一般言来，借助监管沙盒，一些被监管当局遴选的金融科技初创企业经由前者授权后，可以面向真实存在但数量有限的客户测试其产品、服务或商业模式，相关既有的监管要求可被暂时豁免，有限的例外性监管或被赋予。因此，该种方法旨在为金融服务创新者提供一个测试其计划的安全性空间。

相关监管当局则对此类沙盒测试在相应的期限内予以监控，以此观察相关金融科技的发展以及与之相连的风险。倘若特定测试获得成功，监管当局将对涉及的创新计划给予完全性或切合性的核准。

显然，监管沙盒的运用对监管当局而言不无益处。比如，相关当局可在提供监管指导或调整监管规定之前，对金融产品或服务的创新性及风险性加以更好的了解，这或将有助于其在监管层面量体裁衣或是对症下药。

然而，监管沙盒可资检视之处亦很明显。比如，它实际是将金融服务业的参与者划为三类：一为历史性业者，其可能也会在某个领域创新;二为既存的创新性业者，其未被监管者选中而置身沙盒之外;三为中选的初创性业者，其被择为此类监管的实验者而栖身其中。

如是，这或将构成对各类业者的监管之不平等，可能会造成不同速的法律监管风险，因为它们并未处于一条同样的监管起跑线，相关监管内容与程度亦不相同;也因此或会引发国家层面的监管套利之虞。同样，若该类监管青睐某些技术或某些业者，从自由竞争的角度来讲也值得讨论。

另外值得留意的是，某个监管当局在监管沙盒模式下履行的任务，是对一批意图进入沙盒的创新性候选计划加以主观选择。因此，如何确定一套清晰、客观的选择标准，以确保选择的公平性而非武断性，就显得非常重要。况且，一个监管沙盒的期限有多长，位列盒中的创新计划届时如何能从豁免性或例外性监管制度中退出，而服从于常规性监管，也值得研究。

最后，此类监管框架下新的金融服务或产品的测试对象，即消费者或投资者，不一定必然会成为相关测试的受益者。倘若相关客户不幸沦为遭受损失的小白鼠，相关索偿与赔偿机制的落实与履行，包括是否能向存在裁量过失的监管当局主张权利，也是需要事先思考的议题。

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后风险的监管模式

针对监管沙盒模式存在的或有弊端，近年来，在金融科技法律领域动作频频的法国提出了一种替代性的监管模式，即所谓的监管音盒(Regulatory soundbox，sound亦有“坚固”之意);该模式也可称为比例性或均衡性监管。

如果说以英国为代表的沙盒监管代表的是一种先风险的监管机制，以鼓励金融服务的创新者为主轴，法国倡导的音盒监管代表的则是一种后风险的监管模式，以保护创新金融服务的使用者为重心。同样，如果说监管沙盒强调的的是赋予Fintech一种特殊的、灵活的监管框架，可能会由此触发不公平竞争的隐忧，监管音盒强调的则是同样的金融监管制度应该既适用于传统的银行，又适用于Fintech的初创企业，以保有后者与前者进行公平竞争的条件。

确切言来，在监管音盒模式下，法国相关监管当局对任何创新性的金融产品或服务方案均予以接收，而不作出任何预先的筛选，以体现对于创新技术的中立性态度;根据其提供的金融服务种类，相关的金融科技实体可能会受御于一种或数种现行的法律法规;如有必要，相关监管会适时加以完善，以适应金融科技在规模层面及风险生成层面的发展。

因此，不像英国监管沙盒中新的金融科技实体可在一段时间内不受一般法律约束而自行发展，法国监管音盒下的相关实体自创新计划伊始，就要受到法国金融市场管理局(AMF)、法国审慎监控及争议解决署(ACPR)的监管，但其履行的具体法定义务可能会根据情势有所调整。

不难看出，监管音盒模式充分考虑并力求切实保护相关创新计划的使用者的利益，但同时亦有可能限制有关金融企业的发展及创新能力。另外，有关金融监管当局必须要与时俱进，密切注意金融科技的发展及更新，这对相关人员的配备、培养及培训提出了持续性的严格要求。

从欧盟层面来讲，欧盟委员会对金融科技领域的监管方法秉持着三大指导原则。其一为技术性中立，即对于创新实体发展何种金融技术，监管当局须保持中立，其监管框架要确保相同的行业领域受到同样的监管，无论相关实体提供服务的方式如何。其二为合乎比例性，即监管的程度必须考虑到相关实体从事活动的模式、性质、规模、复杂性及对金融系统的重要性。其三为市场完整性，即监管应该有利于能够增强市场透明性而又不会无端制造风险、从而有利于市场健全发展的技术创新。

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鼓励创新与保护消费者之间

据此看来，法国提倡的监管音盒模式与欧盟主张的技术性中立及均衡性监管原则颇为契合。英国的监管沙盒模式则关注于监管当局和创新性金融技术发展者的互动，然对相关监管或有的歧视性不平等较少重视。那么在实践当中，这些监管模式如何得以体现呢?以下试对法国施行的比例性监管模式举例说明。

一个例子是对众筹募资的监管。法国于2014年通过相关政令及法令将此类参与式融资纳入监管，法国金融与货币法典因此得到增补。2016年颁布的政令及法令对前述相关法律予以修订以及时适应此类融资的发展态势。前述法律法规充分体现了均衡性监管的模式，即与此类募资可能构成的风险规模形成比例。譬如，相关在线融资平台须被登记在案，但无需经过核准程序;此类平台必须购买责任保险，但对其自有资本没有要求;其对相关众筹计划必须进行适当披露，但并无咨询之义务。

另一个例子是对首次代币发行的监管。法国2019年5月颁布的新法，对此类基于区块链技术的融资运作设定了明确的法律框架，并被归入到法国金融与货币法典之中。其中最为引人瞩目的规定是首次代币发行的选择性签证机制：发行人有权利、但无义务事先请求AMF对相关发行进行核准。相较于一般股票公开发行中监管当局的必然介入，前述非强制性的核准机制充分考虑到像代币发行这样诉诸区块链技术的行为，本身取决于一个特定使用者社群内部的共识机制，因此，相应的监管也均衡地体现了此类发行所代表的风险。

值得一提的是，秉持着技术中立的原则，法国于2016年对区块链技术的有效性首次予以法律承认，并首次赋予其广义的法定定义，2017年颁布的区块链政令则允许将之用来进行非上市金融权证的登记。可以想见，法国未来将继续通过监管调适，对区块链技术在金融服务中的延展使用予以认可。

综上所述，监管沙盒模式倾向于对金融创新说“是”，对监管平等说“不”;监管音盒模式则倾向于对均衡监管说“是”，对监管不平等说“不”。两者孰是孰非，孰优孰劣，目前难有定论。无论如何，如何使金融科技监管既不阻碍创新，又能保护消费者，还需欧盟及成员国有关当局的不懈努力。

(作者系法国执业律师)

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编译者/作者：新闻汇

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