BIS2020年度经济报告：数字时代的中央银行和支付

编者按

2020年6月24日，BIS发布《2020年度经济报告》第三章“数字时代的中央银行和支付”，主要讨论货币和支付系统的基础、支付趋势和政策。本报告指出当今的货币和支付系统的基础建立在“中央银行-商业银行”双层体系上，中央银行在双层体系中执行的作用包括三点：

提供统一的记账单位

最终清算中央银行货币中的债务

支付体系最终信任来源

这里的支付系统是指参与机构（包括系统运营商）之间用于清算和结算支付交易的一套工具、程序和规则。支付类型分为零售支付系统和批发支付系统，零售支付系统处理大量相对小额的支付，批发支付系统执行金融机构之间的大额支付。支付系统基础设施通过“前端”与终端用户交互和“后端”进行处理、清算和结算。尽管目前的支付体系包容性和获取渠道正在改善，但仍存在一些缺点，如支付工具成本高、跨境支付慢且不透明等。

今年Covid-19的疫情突出了支付方面的进展和不足，数字支付使经济活动在疫情之间得以延续，但在便利性、透明度和速度方面仍有提升空间。要找出最有希望的政策来解决上述缺点并提高支付水平，首先需要了解支付系统参与者之间的网络效应。支付网络的价值随着用户的参与而增加，这些网络效应和系统参与者之间相互作用可以影响政策设计，并有助于阐明中央银行可以发挥的重要作用。

中央银行在数字经济下，可以采取运营者、催化剂和监督者三个关键角色的结合来帮助组织支付市场，提供关键的基础设施、制定实施监督标准并鼓励提供高质量的服务范围，从而促进创新和竞争。特别是中央银行数字货币（CBDC）可以促进私营部门中介机构之间的竞争，为安全和风险管理设定高标准，并为合理的支付创新奠定基础。

要点

中央银行在维护支付系统的安全性和完整性方面起着关键作用。它们通过充当货币和支付稳定的监护人而提供了坚实的基础。本次疫情以及由此对世界各地经济活动造成的压力已经证实了中央银行在支付方面的重要性。

数字创新从根本上改变了支付服务的提供方式。中央银行正在接受这项创新。它们促进了互操作性、支持竞争和创新，并运营着公共基础设施——所有这些对于方便获取、低成本和高质量的支付服务都是必不可少的。

中央银行在数字时代中至关重要，它们自己也可以创新。特别是中央银行数字货币（CBDC）可以促进私营部门中介机构之间的竞争，为安全和风险管理设定高标准，并为合理的支付创新奠定基础。

简介

金融部门的一项重要职能是为家庭和企业提供有效的付款和收款方式。健全且运作良好的支付系统可促进经济活动并支持长期经济增长。

今天的支付系统建立在中央银行与商业银行共同提供的双层结构上。中央银行通过确保对货币的信任而发挥关键作用，货币是整个经济的核心公共物品，而私营部门则在为公众服务方面引领创新。中央银行提供最终的安全媒介来解决批发和零售交易，而商业银行则提供大部分零售支付工具。

在过去的几十年中，支付系统经历了彻底的变革。新的支付方式和接口已经形成，更多的创新正在进行中。尽管这些发展提出了新的挑战，但中央银行在支付系统中的核心作用仍然存在。私营部门可以提供创新性、独创性和创造力更好地为客户服务，但是历史证明，私营部门的服务在坚实的中央银行基础上蓬勃发展。无论是促进互操作性、制定标准还是平衡竞争领域，公共部门都应发挥作用。实际上，如今中央银行的作用比以往任何时候都重要。

中央银行正在积极采取一系列政策来解决现有的不足。目的是确保家庭和企业可以使用安全有效的支付方式。中央银行可以选择站在创新的最前沿，尤其是直接向广大公众提供服务。政策机遇前沿的一个选择是发行CBDC，这可能会带来翻天覆地的变化。CBDC可以提供一种新的、安全的、可信任的且可广泛使用的数字支付方式。但是影响可能会进一步扩大，因为它们可以促进私营部门中介机构之间的竞争，为安全性设定高标准，并在继续推动支付、金融和整个商业领域的创新。

本章讨论货币和支付系统的基础、支付趋势和政策。最后对支付的未来进行简短讨论。

货币和支付系统：基础

虽然我们每天都在使用货币，但其理论定义可能难以捉摸。尽管如此，当我们看到货币时，我们都认识它。货币在各个时代都有不同的形态，但其特征之一是一种交换手段，被接受为商品和服务的支付方式（方框A）。此外，货币还充当了价值存储和记账手段。本章主要关注交换媒介功能（也称为支付手段）并对其支撑体系进行了研究。

支付系统是参与者之间资金转移的一套工具、程序和规则。支付系统通常分为零售或批发两种。零售支付系统以信用转账、直接借记、支票、卡支付和电子货币交易等形式处理大量相对小额的支付。批发支付系统执行金融机构之间的交易。这些付款通常是大额支付，需要在特定的日期结算，有时需要在特定的时间结算。

几个世纪以来，随着货币的发展，支付方式也在不断变化。事实上，支付仍然是受需求、技术和新进入者变化影响最大的金融服务。尽管情况有所改善，但家庭和企业仍需要更安全、更快的支付。他们越来越希望无论是在线还是在销售点，支付可以是移动式的、全数字的、准即时的。此外，当前的疫情可能会加速向数字支付的转变。

同时，一些新进入者试图利用现有的缺点。有三点这样的尝试：比特币及其他加密货币的兴衰；Facebook开发Libra的提议（私有全球稳定币安排）；以及将大型科技公司引入金融服务的尝试。其中一些未能成功获得很大的吸引力；另一些则被视为对司法管辖区的货币主权的威胁；尽管许多国家尚未解决一系列监管和竞争问题。但所有这些都将支付问题推到了政策议程的首位。

安全高效的支付系统的基础是对货币的信任。在法定货币系统中，货币不受诸如黄金之类的有形资产的支持，因此，信任最终取决于人们对除了自身以外其他人无法赎回的票据的普遍承兑。普遍承兑是最终使它们变得有价值的原因，以及对与他们进行的支付可以不可撤销地消除债务（“终局性”）的确信。在世界各国，中央银行已成为追求这一公共利益的指定机构。

为了实现这一目标，中央银行有两种类型的负债。一种是普通公众使用的实物现金（纸币和硬币），这是几个世纪以来各个国家最常见的货币形式。实物现金被接受（即交换商品和服务）是由于其法定货币地位（使用实物现金最终支付）和中央银行恪守维护其价值的承诺。另一种负债是商业银行在中央银行的存款（即准备金），用于批发交易。像现金一样，中央银行的资金是安全的，并且在法律支持下，也是支付的基础。中央银行信贷为支付提供了进一步的支持，这对支付机器的运转至关重要。使这两种形式的货币与众不同的原因不仅在于它们没有（或非常低）的信用风险，还在于它们构成了系统中流动性最高的资产。

历史表明，最有效的支付系统是双层的。在其中，银行在与最终用户的接口上相互竞争，而中央银行则提供了基础。商业银行向家庭和企业提供账户，而企业又在中央银行拥有账户以相互结算。在双层系统中，保持对商业银行资金的信心至关重要。为此，中央银行发挥了举足轻重的作用，建立了几种体制机制。最终，商业银行货币的价值来自其可以按面值和按需兑换为中央银行货币的承诺。为了兑现这一承诺，中央银行还充当了流动性的最终来源（即作为最后贷款人）。经常由中央银行执行的审慎监管和监督限制了银行倒闭的风险，而存款保险计划有助于防止挤兑，并确保交易存款持有人在破产发生时得到偿付。

支付系统是具有多种参与者类型的复杂市场。它们不仅涉及银行，还涉及向最终用户提供支付服务的非银行支付服务提供商（PSP）。通常，银行和其他PSP在“前端”提供面向消费者的服务或零售服务。这可以包括提供所谓的“数字钱包”和移动接口，使用户可以访问其银行账户或存储信用卡详细信息。一些银行和其他PSP在“后端”的清结算和处理中发挥着关键作用（方框B）。

这种复杂性与将不同类型的买家和卖家聚集在一起的集市有些相似。它可能看起来很复杂，但是一旦有了强大的机构支持，就可能成为一种有效的交换形式。中央银行通过扮演运营者、催化剂和监督者（方框A）三个关键角色来帮助组织支付市场，它们可以提供关键的机构基础设施、制定实施监督标准并鼓励提供高质量的服务服务范围，从而促进创新和竞争。

中央银行还可以通过停留在技术前沿来改善直接提供给最终用户的服务。为此，一些中央银行正在考虑发行CBDC。CBDC既可以作为满足特定用例的补充支付手段，又可以作为支付、金融和商业领域持续创新的催化剂。

支持支付市场还需要保持其安全性和完整性。就像健全、顺畅的支付系统可以支撑经济增长一样，支付系统的中断也会造成重大的经济损失。如果支付无效，经济活动可能会停止。完整性受损会导致丧失信心。局部危机可能会在国内和国际金融市场上蔓延，扩大损失。

为了维护支付系统的安全性和完整性，中央银行必须减少各种威胁。第一个威胁是系统性风险，当系统参与者无法按预期表现导致其他参与者无法按期履行其义务时，就会在互连的支付系统中引发系统性风险；这会在整个系统中传播信贷或流动性风险。近几十年来，中央银行已花费大量精力来减少此类风险。第二个威胁是欺诈。鉴于大额支付的价值和复杂性，大额支付是欺诈首要目标。第三个与之相关的威胁是伪造，它适用于现金，也可能适用于CBDC。第四个威胁是非法融资和洗钱——掩盖犯罪所得的非法来源的过程。在这种大背景下，网络威胁的重要性日益提高。如今比以往任何时候都有广泛的切入点，通过这些切入点可以损害支付系统。国际社会一直积极参与减轻这些威胁和其他威胁的活动，包括通过在国际组织和标准制定机构中开展的工作。

A

支付系统、信任和中央银行

我们为什么付钱？我们付钱是因为在大多数人眼里我们不值得信赖。引用John Moore 和Nobu Kiyotaki的话：邪恶是所有金钱的根源。在这个世界上，支付系统可以成为永远的力量。

支付系统是从债务开始的，因为人们只与他们认识和信任的人进行交易。与陌生人的交易需要一种方法来代替公开的名誉记录。社会在使用诸如贝壳、宝石或贵金属达成了共识，一个人将这些物品转让给另一个人，将永远消灭另一个人持有的该人的债权。从技术角度来说，这笔付款被认为是最终的。终局性定义为根据标的合同条款对资产进行不可撤销和无条件的转让。交易发生在法律规定的时间，不能撤销。法律规则描述了最终付款的情况。没有它，就不能相信（银行）资金的转移必然构成付款。

一旦社会采纳了货币惯例，统治者们很快意识到他们可以从控制货币供应中获益。交易硬币的商人知道发行者，因为统治者在每一枚硬币的侧面铸造他们的轮廓。这笔钱的价值由发行人的信誉度来支持。然而，由于没有完善的治理，统治者无法被信任，贬值的情况狂也不少见。

对健全治理和更有效支付体系的要求往往是建立中央银行的理由。在许多国家，公共机构给予现有私人银行特别发行权。该机构随后成为商业银行的银行家。这一双层体系是当前基于账户的货币体系的缩影。

中央银行至少在三个关键方面支持这一双层体系：

首先，中央银行提供一种交换媒介（或支付手段），也作为记账单位。共同的记账单位大大简化了相对价格的计量。因此，可以更有效地进行商品和服务的交换。

第二，中央银行提供的基础设施与健全的法律框架一起，助于迅速和最终清算中央银行货币中的债务。中央银行的资金在最终清算中发挥着关键作用：在现金方面，消费者和企业进行的许多小额的交易；在银行准备金方面，结算大额和时间紧迫的银行间交易，最终支持经济中的所有支付。中央银行货币提供“最终结算”，因为对中央银行的债权通常不存在与其他结算资产相关的信贷和流动性风险。这一点尤其重要，因为一些依赖分散验证协议的数字资产支付的准确性受到质疑。

第三，中央银行是这一制度的最终信任来源。它作为核心基础设施（如批发系统）的运营商提供信任。此外，中央银行作为变革的催化剂和监督者，促进安全和高效的支付安排。

B

支付系统解构

支付系统是指参与机构（包括系统运营商）之间用于清算和结算支付交易的一套工具、程序和规则。它的基础设施通常包括通过与最终用户交互的“前端”和处理、清算和结算支付的许多“后端”安排的支付（图B）。

图B：支付基础设施要素和安排

PSP是支付服务供应商（即银行和非银行）

资料来源：改编自支付和市场基础设施委员会，“跨境零售支付”，2018年2月。

“前端”安排启动付款。包含以下要素：

基础交易账户（例如存款交易）代表资金的来源。

付款工具（例如现金、支票、卡），可能会因PSP和用例而异。

将付款人/收款人与PSP连接起来的服务渠道（例如，银行分行、自动柜员机（ATM）、销售点（POS）终端、支付应用程序）。

“后端”安排通常侧重于支付链的特定阶段：

处理包括身份验证、授权、欺诈和合规性监控，费用计算等。

清算是在结算之前传输，核对并在某些情况下确认交易的过程。

结算是转移资金以履行双方之间的货币义务的过程。

覆盖系统通过使用现有的基础设施来处理和结算支付（如ApplePay、Google Pay、PayPal），提供前端服务。这些系统将前端应用程序链接到用户的信用卡或银行账户。闭环系统（如支付宝、M-Pesa、微信支付）提供前端到后端的服务，后端安排基本上属于各自的公司，并且不与现有支付基础设施进行交互或在很大程度上依赖于现有支付基础设施。

当今的支付系统：关键要素

准入、成本和质量

像其他大型（数字）市场一样，当今的支付系统是多样的、复杂的，是长期发展的结果。首先，零售和批发支付系统之间的差异是巨大的。零售支付占总支付量（即交易数量）的近90％，但不到总价值的1％。批发支付系统的更新频繁但离散（方框C）。自1950年以来，在零售支付中，许多国家/地区采用了电子支付方式，信用卡和借记卡迅速增长，自动柜员机（ATM）的问世，基于网络和手机的支付方式的问世，以及最近提供电子支付服务的大型非银行提供商的进入服务。在零售支付中，卡和电子货币支付的全球价值上升，而现金提取和支票的全球价值下降。总体而言，大约90％至95％的现金提取和零售电子支付是国内的。尽管所有这些发展都增强了支付服务，但仍存在某些不足。

C

批发支付系统的演变

大多数国家都有多个支付系统，每个系统都针对不同的细分市场。这些系统可以按三个关键维度分类（图C，左侧）：支付类型（批发或零售）；运营商（中央银行或私营部门）；结算模式（即时或延迟）。批发支付系统（WPS）处理大额和时间紧的支付。这些付款通常是银行间的，也涉及其他金融实体。大多数WPS由中央银行运营，即时（“实时”）结算付款。鉴于WPS的重要性，WPS必须遵守金融市场的全球标准基础设施。WPS参与者一般在中央银行有账户，受到监督和监管。此外，无论是私有的还是公有的/经营的，WPS都由中央银行和其他机构监管。这种审查为所有部门支付的安全性、效率和终局性奠定了基础，从而提供了公共产品。与零售系统相比，WPS倾向于结算更少的交易，但价值要大得多（图C，右侧）。

图C：批发支付系统具有大价值和即时性

左侧灰色阴影区域表示即时批发支付系统。

资料来源：支付和市场基础设施委员会，《红皮书》统计数据，2018年，来自Gottfried Leibbrandt的投入; BIS详细说明。

自本世纪以来，WPS有了显著的发展。“除了转向实时结算之外，还允许参与的实体范围扩展到银行以外的金融市场基础设施、支付服务提供商，最近还包括非银行PSP、金融公司甚至大型技术公司。” WPS还根据用户需求和快速零售支付系统的建立，延长了运营时间。事实上，一些WPS已经在（或接近）24/7/365的基础上运行（如墨西哥的SPEI），其他WPS正在考虑朝着该基准迈进。

WPS可能会继续发展。技术将是推动变革和WPS解决方案的重要部分。例如，零售快速支付在消费者中越来越受欢迎，这可能迫使WPS进一步延长营业时间。转向新的更高效的技术解决方案可以帮助WPS减少维护的“停机时间”。大型金融科技公司在支付领域的日益突出可能会改变参与者的需求和期望。应用程序编程接口（允许不同应用程序相互通信的API或定义和协议集）和云计算服务（允许按需扩展）可能有助于解决这些不断变化的需求。

随着时间的推移，获得支付服务的机会有所增加，但仍远未普及。获得基本账户的机会在增加，特别是在南亚（如印度）、东亚（如中国）和撒哈拉以南非洲（图1，左图）。要向所有人提供交易服务，还有更多的工作要做。由于没有交易账户，全球17亿成年人和数以亿计的公司都将现金作为唯一的支付手段。低收入个人、妇女和小企业仍然可能得不到正式的支付服务。甚至在发达经济体，一些群体无法获得银行账户和相关的支付选择；近一半的美国黑人和拉美裔家庭没有银行账户或银行存款不足（中图）。在欧元区，10%的低收入家庭没有银行账户（右图）。在一些新兴市场和发展中经济体，只有不到一半的公司拥有账户；由于无法获得正式的支付服务，例如支付供应商和员工以及接受客户资金，阻碍了公司获得信贷等其他服务。

图1：金融包容性和获取渠道正在改善，但差距仍然存在

资料来源：J Coffinet和C Jadeau，“欧元区家庭金融排斥：家庭金融和消费调查的贡献”，IFC-比利时国家银行讲习班，2017年5月；世界银行，Findex；FDIC，《全国没有银行和银行不足的家庭调查》。

零售业的成本相对较高，受支付形式和竞争程度的影响。对用户而言，信用卡占主导地位的零售支付更为昂贵支配。而且信用卡支付是金融机构和信用卡网络利润丰厚的收入来源。这两个特征都反映了这样一个事实：这些机构将支付作为一个竞争护城河。总的来说，如果银行的净息差较高（图2，左侧），国内支付收入与GDP（粗略的成本指标）的比率就会更高，这表明缺乏竞争。例如，在拉丁美洲，信用卡费用超过国内生产总值。这个表明在不影响经济活动的情况下降低成本的潜力。

不同支付工具的处理成本不同。现金卡、借记卡和信用卡各涉及不同的前端成本，即在柜台处理付款交易时产生的费用。对于借记卡和信用卡，几乎所有的处理成本都是“商户服务成本”–商户向发卡银行、收卡银行和卡网络运营商支付的费用（图2，中图）。

事实上，信用卡网络通常涉及到三方或四方来处理交易，并收取各种费用，有时并不透明。这些费用包括银行间的交换费和信用卡网络的许可费。即使是跨信用卡，费用也有很大的差别；付费卡为用户（特别是高收入用户）带来额外特权，需要支付年费，但商家的成本也更高（几乎是非付费卡成本的两倍）。这些成本对最终用户并不总是透明的；即使是错位的激励也意味着支付方式的选择并未考虑整个系统的效率。当局已采取一系列行动降低卡费。不过，对于小公司（图2，右图）和低收入用户成本往往更高。

图2：一些经济体、用户和金融工具的支付成本较高

1.2019年的数据。分子是与账户有关的流动性、国内交易和用于消费者和商业支付的信用卡（费用和贷款净利息收入）之和。2.最近一年的数据。定义为银行净利息收入占其平均计息（总收入）资产的份额的会计价值。样本包括45个国家。3.欧洲数据（AT，BE，DE，ES，FR，GB，IT，NL，PL和SE），2015年。该图反映了一个场景，要求商家评估在三到四年的时间范围内接受25欧元交易的现金、借记卡和信用卡的固定或可变成本。4.2018/19年澳大利亚商户接受卡的平均费用。按数值大小排序。

资料来源：麦肯锡公司（McKinsey＆Company），《 2019年全球支付报告》：在持续增长中，挑战日益严峻，要求采取大胆行动，2019年9月; K ?Occhiuto，“商人的卡支付成本”，澳大利亚储备银行，公告，2020年3月；欧盟委员会，《商家处理现金和卡付款的成本调查》，2015年3月；基金组织，《世界经济展望》；世界银行; BIS计算。

跨境支付不仅慢且不透明，而且成本特别高。小额支付（如汇款）是最好的例子。现金转账是最昂贵的，这反映了在现金是唯一选择的地方，处理成本和缺乏竞争。成本也因涉及的公司数量和类型而异。大多数跨境支付都是通过代理银行网络进行的。以这种方式汇款的成本最高，占金额的10%，而通过汇款运营商（MTO）汇款的成本几乎是成本的一半，即占金额的6%。非洲等汇款渠道较少的地区面临的成本高于平均水平，使最贫穷地区受到的打击最大。

最后，在便利性、透明度和速度方面还有提高支付服务质量的空间。尽管对实时支付（或准实时支付）的需求越来越大，但跨境银行转账等方法通常需要数天时间才能清算和结算。在国内，许多国家正在实施新的零售系统，提供几乎即时的执行和连续的可用性，有些甚至全天候可用，但它们并非普遍可用。总体而言，支付服务的质量仍低于不断变化的客户期望。

Covid-19疫情中凸显了在支付方面取得的进展和仍然存在的缺陷。在实体店和网上购物中使用非接触式支付的能力支持了经济活动。数字支付仍不足以使所有人受益。当前为改善其采用率所做的努力，包括允许政府向弱势群体支付人与人之间的费用，可以增强金融包容性（方框D）。

D

在Covid-19疫情过程中的支付

至少有四个原因，Covid-19疫情导致了零售支付的显著变化。首先，公众对现金病毒传播的担忧增加，①有证据表明，与其他经常接触的物体相比，风险很低。然而，许多国家的消费者已经加强了对非接触式卡的使用（图D，左侧），这次疫情可能会推动更多的数字支付的使用。②其次，正如过去的不确定性时期（如2000年预期的Y2K问题和2007-09年的大金融危机）一样，某经济体（中间）的预防性现金持有量有所上升，尽管其在日常交易中的使用量有所下降。第三，由于实体店暂时关闭，电子商务活动激增。③第四，跨境交易崩溃。随着流动性下降，与2019年同期相比，2020年3月，Visa跨境信用卡交易量下降了19%，预计2020年，由于移民面临失业和不确定性，汇款量将下降约20%。④

图D：支付行为正在疫情中发生变化

图形左侧的黑色竖线表示2020年1月30日，世界卫生组织宣布Covid-19疫情为“国际关注的公共卫生紧急情况”。

1、通过全球卡网络在所有现有卡交易中的非接触共享。在许多国家非接触式支付的交易限额在2020年第二季度提高。2、由于数据可用性，不包括MX和TR。3、每月系列。4、因为在IN，IT和US，政府对个人（G2P）的支付包括扩大失业救济。对于IN，这包括粮食和煤气的分配。

疫情突出了支付方面的进展和不足。数字支付使许多经济活动（如购买日用品和其他必需品）在疫情期间继续在网上进行。然而，由于获得机会不平等，低收入和弱势群体在支付或接受资金方面面临困难。一些中央银行警告说，商家拒绝接受现金可能会给那些支付选择有限的人带来不应有的负担。⑤为了实现无银行账户支付，一些政府对个人（G2P）支付依赖于纸质支票，这种支票的处理时间更长，并可能比银行转账带来更高的欺诈风险。在其他地方，当局使用了新的数字支付选项（图D，右侧）。这场危机加大了对弱势群体获得更多数字支付服务的呼声，并要求今后提供更具包容性、成本更低的支付服务。

①请参见R Auer，G Cornelli和J ?Frost，“ Covid-19，现金和支付的未来”，国际清算银行公报，第3期，2020年4月3日。②参见M ?Arnold “钞票病毒的担忧不会阻止德国人囤积现金”，2020年3月25日。③参见L Leatherby和D Gelles，“病毒如何改变美国人的花钱方式”，2020年4月11日。④参见VISA，“表格8 -K”，2020年3月30日；?世界银行，“世界银行预测近期汇款将出现最大下降”，2020年4月22日。⑤参见加拿大银行，“加拿大银行要求零售商继续接受现金”，2020年4月13日。新西兰储备银行，“为COVID-19做好准备的现金和其他支付系统”，2020年3月19日。

行业组织：支付中的网络效应

要找出最有希望的政策来解决上述缺点并提高支付水平，关键是要了解它们的行业组织。支付是在复杂的市场中进行的，这会产生网络效应和系统参与者之间的交互作用。这些网络效应和相互作用可以影响鼓励竞争和创新的政策设计，并有助于阐明中央银行可以发挥的重要作用。

当使用网络的价值随着其他用户的参与而增加时，就会产生网络效应。就支付系统而言，这些影响的产生是因为更多的人使用特定的支付网络，更吸引其他人加入。数字平台以强烈的方式展示了这种特性。

然而，网络效应可能是喜忧参半。虽然它们自然会导致经济收益的良性循环，但也会增加优势企业出现的风险，从而破坏竞争，给社会带来成本。政策上的挑战是在避免成本的同时确保收益。

支付系统是一个网络，参与者分为PSP和用户两类。PSP相互竞争，但这种竞争是在复杂的交互中进行的，这种交互会带来微妙的取舍。在这种情况下，核心公共基础设施的提供在协调相互竞争的政策目标方面可能很重要。它可以让网络效应蓬勃发展，同时促进一个具有竞争力的公平竞争领域。中央银行通过提供付款结算账户来履行这一职能。从这个意义上说，中央银行在提供关键公共利益方面发挥了重要作用。

基本的经济学最好通过城镇市场的例子来表达，就像在许多城市的公共广场上发现的那样（图3）。这些市场为卖家提供了一个公共场所，让他们可以在那里摆摊，顾客也有机会探索和品尝一系列卖家的商品。这样的市场是买卖双方之间具有积极外部性的网络。更多的买家到访市场的前景使其对卖家更有吸引力，反之亦然。

图3：作为开放市场的双向市场

该图说明了具有自由进入和竞争开放的市场。虚线下的人形代表买方。虚线上方的摊位代表卖家。买卖双方之间存在战略互补性，其中一方吸引了更多的另一方（标准双向市场），不同产品和服务的卖方之间也存在战略互补性。

资源来源：BIS

这些市场可以在参与者之间产生溢出效益，同时保持竞争。卖菜的摊主在农产品的价格和质量上相互竞争。然而，当有摊贩出售不同的商品时，他们都会直接受益于新买家的到来。例如，奶酪商会吸引奶酪买家，但这些奶酪买家也是蔬菜销售商的潜在客户。这样，卖家实际上可以从其他卖家的存在中获益，即卖家之间存在所谓的“战略互补性”。这样，当卖家提供差异化商品时，由于新买家被整个市场吸引，卖家提供新产品的进入可能会为其他卖家带来收益。

此外，城镇市场可以从有助于公平竞争的公共基础设施中获益。公共广场上的城镇市场可以看作是一个公共提供的平台，服务供应商和用户可以自由互动，获取经济利益。为了实现这一目标，消除了买卖双方互动的人为障碍或其他障碍。不过，卖方将受最低标准约束。经营市场的公共当局还为营业时间、摊位组织、价格透明度以及食品质量和安全制定了规则。

支付系统就像城镇市场。蔬菜销售商和奶酪销售商对应于PSP，而购买者对应于支付服务的用户。这些PSP可以通过捆绑其他数字服务（如电子商务、搭车、信息和社交媒体服务）和基本支付功能，向客户提供差异化产品。在这种情况下，由于用户对这些服务的评价不同，他们与支付功能的捆绑类似于奶酪和蔬菜销售商同时出现在城镇市场上。

从这个类比可以看出支付系统中PSP和用户之间的网络效应。庞大的潜在用户群吸引着那些希望迎合用户需求的PSP，而丰富的PSP选择将吸引更多的用户。就像镇上市场上销售相同商品的卖家一样，提供类似产品的PSP也将在价格和质量上展开竞争。

和城镇市场一样，支付系统也可能从公共基础设施中受益。在这里，中央银行可以提供支付系统的核心基础，以促进用户的经济收益。其中一个例子是近年来快速零售支付的发展，这种支付方式结算在中央银行的资产负债表上。与城镇市场一样，这种系统是由中央银行或公共事业机构运营的平台。与城镇市场的卖家一样，这种系统中的PSP也为公众提供一系列服务。中央银行制定技术标准、营业时间和其他规则。他们可以认可或要求使用通用寻址标准、用于数据共享的开放式API和其他元素，以确保PSP之间的公平竞争和互操作性。这允许一个PSP的用户从访问其他PSP用户中获益。

我们可以将城镇市场与提供类似产品系列的全方位服务百货公司进行对比，但仅限于一家商店。这样的百货公司可以与提供全方位差异化服务的PSP相比，但排除了其他PSP的产品。当访问一家特定的百货公司时，买方不能从竞争对手那里购买产品。因此，即使百货公司（PSP）提供全套商品，也无法保证与另一个PSP的互操作性。

与支付环境中的全方位服务百货商店类似的是，利用数据网络活动（DNA）循环排除竞争对手。在这种情况下，竞争的本质就变成了平台之间的竞争，简称“平台竞争”。拥有以可扩展性和广泛用户群为特征的大型数字平台的公司之间的竞争可能会有利于主导者或少数这样的主导者，这些主导者可以在非常广泛的活动范围内增长支付方面获得市场支配力，平台的更大吸引力会形成一个DNA反馈循环。结果，与该平台缺乏互操作性的竞争对手将处于竞争劣势并萎缩。当一家公司在其网络中的用户数量达到临界值时，这些类型的市场尤其容易出现“倾斜”，有可能通过吸引所有（或大多数）用户来主导市场。一旦占据优势，他们就能巩固自己的地位。例如，他们可以利用自己在数据方面的竞争优势，交叉补贴服务，留住客户。

大型技术创新和个人数据为核心战略的金融科技公司对现有PSP构成了重大竞争威胁。他们的数字平台体现了网络的传统特征（即网络外部性、规模和范围经济、构建网络的固定成本大、增加新用户的边际成本低）以及其他特征（图4，右侧）。拥有大型数字平台的公司可以利用其平台聚合大量数据，以进一步确定其服务目标；凭借其技术的跨服务性质，为用户提供了多样性；并在利用数据（活动的关键输入）时不同活动之间建立联系。有了广泛的用户基础，支付服务可以跨服务和跨边界轻松添加，无需实际存在（即银行分支机构）。在这种情况下，为了保持公平竞争并进一步提高支付效率，可能需要中央银行的干预。

图4：数字平台不同于传统网络

截至2020年6月12日。

资料来源：公司网站；Refinitiv Eikon；BIS的阐述，以M Brunnermeier，H James和J-P Landau为基础，“货币的数字化”，NBER工作论文，第26300号，2019年8月。

中央银行提高效率的政策

传统的市场失灵与新的市场失灵结合需要中央银行采取多种角色相结合的政策措施。作为运营商，许多中央银行直接提供和运营支付基础设施。作为催化剂，各国中央银行可以支持互操作性，以促进竞争。作为监管者，中央银行（和其他当局）可以制定和实施新的政策和标准。最后，中央银行可以结合这些要素来支持CBDC的发展和引进。在任何情况下，中央银行都需要确保支付系统的安全性和完整性。

作为运营商：提供公共基础设施

中央银行直接提供和运营公共基础设施可以促进竞争，降低租金，支持高标准的安全和风险管理。例如，目前55个司法管辖区提供快速（或准实时）零售支付（图5，左侧）。中央银行在许多这样的系统中运行或扮演着重要的角色，例如欧元区的目标即时支付结算（TIPS）、中国香港特别行政区的快速支付系统（FPS）、墨西哥的COBRO数字（CODI）和巴西的PIX。在印度，在中央银行的指导和支持下建立了统一支付接口（UPI）。诸如开源Mojaloop软件之类的新举措可能会在进一步发展的同时避免少数参与者占主导地位。快速零售支付系统的普及与二十年前的批发实时总结算（RTGS）系统的发展轨迹相似。

作为公共基础设施的提供者，中央银行利用新技术改进和加强支付系统。在美国，美联储（FED）宣布了FedNow，这是一项建立快速支付系统的提案，该系统将提供全天候的实时零售银行同业服务。英国中央银行（Bank of England）正在更新其批发支付系统，以期实现数字互操作性（如使用代币）。

这些改进还旨在减轻现有和正在出现的对支付系统安全和保障的威胁。过去几年的事件突显了支付欺诈正变得越来越复杂。支付和市场基础设施委员会（CPMI）制定了一项综合战略，以降低与端点安全相关的批发支付欺诈风险。对于零售支付，防止支付欺诈是消费者保护的关键要素。

公共基础设施的另一个组成部分是数字身份（ID）系统，与某些司法管辖区的核心支付系统密切相关。这些系统可以帮助改善支付渠道、成本和质量，包括通过增强金融包容性。政府提供的数字身份识别系统，如印度的Aadhaar、新加坡的MyInfo和爱沙尼亚的e-identity，促进了遵守反洗钱和打击资助恐怖主义（AML/CFT）规则并降低了onboarding成本。在在许多情况下，中央银行提倡使用数字身份识别系统；在另一些情况下，私营部门的举措也发挥了作用。

公开提供的数字身份证和开放的API支付网络的结合尤其强大。在印度，这样的组合将以前未开设银行账户人群纳入了正规金融体系并降低了开户成本。印度储备银行（RBI）通过授权银行账户链接到Aadhaar进行认证，促进了这一进展。2008-2017年，账户拥有率从大约10%上升到80%，这一水平与人均GDP高得多的国家相当（图5，右图）。

图5：数字技术有助于支持包容性和便利性

1. 虚线部分对应于预计的实施方案。2. 2011年和（印度）2008年（估计），2011年，2014年和2017年的数据。

资料来源：D ?D'Silva，ZFilková，F Packer和S Tiwari，“数字金融基础设施的设计：印度的教训”，BIS文件，第106期，2019年12月；国际清算银行，《 ?2018年红皮书统计分析》，2019年11月; CPMI调查；FIS，《快速口味》报告，2018年; 基金组织，《世界经济展望》，2019年10月; 世界银行，Findex数据；Instapay；国家数据。

各国中央银行还可以通过扩大非银行PSP在其系统中的参与来增强竞争。历史上，参与者主要限于银行、中央银行公开市场业务的交易对手和政府机构。然而，在过去20年中，中央银行在实体类型（银行以外）和住所（即国内实体以外）方面都显著增加了对结算账户的参与。最初，准入范围扩大到金融市场基础设施（FMI）和中央对手方，随后在一些国家加入非银行PSP。最近，数字代币和新型银行的潜在供应商开始接触一些中央银行。在英国、瑞士、新加坡、中国、中国香港特别行政区，中央银行也准许非银行机构进入，尽管规模比银行更为有限，但这样的做法并不普遍。在一些司法管辖区，特别是美国和日本，参与者仍然仅限于银行。

归根结底，一个司法管辖区是否决定将参与范围扩大到非银行PSP，部分取决于各国不同的继承性制度、法律和经济因素。即便如此，随着新的私营部门支付技术的出现，一些管辖区可能有机会重新审视这一政策。提高资格的好处包括促进竞争。成本包括引入新的风险，特别是如果新参与者受到的监管不如银行严格。更广泛的准入也可能对货币政策的实施和最后贷款人政策产生影响。

作为催化剂：促进互操作性

互操作性是技术和法规兼容性，它使一个系统能够与其他系统无缝协同工作。它有助于公平竞争，直接提高效率，支持进入和创新。在我们的城镇市场类比中，互操作性相当于拥有一个开放的市场，买家可以接触许多不同的摊贩。它包括采用商家在广告和销售商品时遵守的食品和安全标准，并支持透明的定价。同样，支付系统的互操作性允许不同系统的参与者跨系统执行、清算和结算支付或金融交易。

没有公共干预，真正的互操作性并不总是会发生的。在这方面，中央银行有着至关重要的催化作用。通过操作基础设施的核心基础，中央银行控制着支付链的重要部分，在制定互操作性标准方面起着重要的作用。在双层体系中，商业银行处理并与中央银行提供的基础支付基础设施通信，以便在其资产负债表上进行结算。在支付宝（Alipay）等闭环、垂直整合系统的存在下，中央银行的作用对于允许企业之间以净额结算仍然至关重要。

一些旨在提高支付互操作性的举措正在进行中。开放银行业务是一项重要举措，在许多司法管辖区都得到了中央银行的支持和鼓励。开放银行允许用户授权金融服务提供商使用安全的在线渠道和API访问其在其他提供商持有的金融交易数据。其目标是促进公平竞争，减少或消除个人服务提供商的封闭专有网络，包括支付网络。虽然API从20世纪60年代就出现了，但它们已经成为主流，现在对于促进数字平台之间的竞争至关重要。为了方便访问，API需要有通用标准和开放性。在许多司法管辖区，中央银行和监管机构通过发布开放的API标准和技术规范来促进了这些举措。

使支付选择方便消费者需要不同支付工具和安排之间的互操作性。虽然有些形式的互操作性只是改善了用户的体验，但其他形式的互操作性是必不可少的。对于支付系统，互操作性可以是垂直和/或水平的。垂直互操作性（沿支付链）是技术上的必要性。通过连接系统的前端和后端（或核心基础设施），它允许提供不同且互补服务的链的各个部分协同工作。例如，对于人对人支付，前端处理器（例如美国的Zelle）捕获并授权用户支付。然后，它们与后端处理器通信，后者通过连接清算和结算系统将资金从发送方的银行转移到接收方的银行。

另一方面，横向互操作性允许竞争的PSP以一种有利于竞争公平竞争的方式进行交互。与城市广场市场类似，许多类型的卖家和买家都可以在共同的市场中进行互动。横向互操作性可能存在于支付链的不同点上。前端机制，使客户和商家使用不同的支付服务是方便的。例如，对于每个品牌的信用卡，一个可互操作的POS接口优于单独的接口。但是，跨后端基础设施之间的互操作性是必要的，以实现跨不同平台的支付的平滑互操作和不同结算资产的无缝转移。

如果一个平台在前端占据了很大的市场份额，那么它就没有动力实现横向互操作。这对数字平台提出了严峻的挑战。虽然这些平台可能在其系统内具有互操作性（例如，为其用户提供额外服务），但如果特定服务的市场已经对其有利，它们将倾向于限制横向互操作性。这样的平台可以在一个业务线提供（暂时）低价格（甚至低于成本），以在另一个业务线中建立市场份额。它们还可能寻求直接收购竞争对手或与银行合作。添加支付服务有助于将客户保留在其“区域”，而将服务与支付捆绑在一起则会吸引新客户。最近大型数字支付公司（图6）并购活动激增，特别是大型横向收购（即收购竞争对手）表明了这种可能性。

图6：某些全球支付平台的并购（M＆A）活动

2020年，数据截至2020年5月31日。每个点代表蚂蚁金服、富达国家信息服务（FIS）、FISERV、全球支付、万事达卡、PayPal、Square或Visa的并购交易，由PitchBook和Refinitiv Eikon收集。这不包括资产剥离和公司内部业务。根据公司报告，当收购方和目标公司在同一支付链的不同阶段运作时，并购交易被归类为“垂直”交易。在“横向”交易中，收购方和目标公司是至少一个关键业务线的直接竞争对手。每个点的大小与交易当日收购公司的市值成正比，对蚂蚁金服而言，则等于2018年底蚂蚁金服估值成乘以阿里巴巴控股相对市值的变化。

资料来源：PitchBook Data Inc; Refinitiv ?Eikon；BIS计算。

在国内，市场和当局不断努力协调各种标准和程序。例如，当ATM网络在许多国家首次发展时，客户必须使用其特定的ATM网络，因为其他网络不接受这些卡。随着时间的推移，由于竞争以及法律和监管行动，这些网络变得更加紧密，提供了更多的选择，更低的价格和更大的便利。

全球的支付系统和更普遍的FMI正变得更加标准化。他们正在实施发送跨境支付信息的通用行业标准（称为ISO20022）。然而，单靠标准还不足以实现完全的互操作性；它们还需要协调措施，以最大程度地减少实施中的差异。例如，全球金融信息服务提供商SWIFT推出了一项行业计划，以降低ISO 20022部署的可变性。

在跨境支付系统中，当需要加入或连接不同的基础设施时，实现互操作性更加复杂。虽然这种互联安排并不新鲜，但它们相对较少，现有的可互操作系统处理的数量和价值往往仍然很低（无论是绝对值还是相对于国内系统而言）。

互操作性计划不太可能自发地发展起来。公共部门在支持标准化和开放获取方面发挥着关键的催化作用。事实上，各国中央银行（和其他公共部门主管部门）正努力以多种方式加强互操作性。例如，在英国和欧盟，当局致力于制定统一的地址格式和开放的API标准。这些努力允许消费者将数据从一个提供商“移植”到另一个提供商。在全球范围内，确保安全性和完整性标准是通用和稳健的，确保措施得到一致执行是至关重要的。例如世界上几乎每个国家都认可并采用了打击洗钱及对金融系统完整性的相关威胁的金融行动特别工作组（FATF）标准。

即使有公共部门的干预，使支付系统互操作也会带来相当大的困难。尤其是当需要在基础架构中还是在单个机构中对旧IT系统进行改造时。跨境API标准制定和实施方面的差异也造成了复杂性。与实施新标准一样，需要解决一些法律和监管问题，包括客户同意共享数据和消费者因滥用数据而受到损害时的责任。跨境API开发和实现的差异尤其具有挑战性，可能会阻碍实现互操作性的努力。

G20已将加强跨境支付作为2020年的优先事项，并要求金融稳定委员会（FSB）与CPMI协调，牵头解决跨境支付摩擦问题。已查明的摩擦包括零散的数据格式、复杂的合规检查处理、有限的工作时间、传统的技术平台、较长的交易链、较高资金成本和薄弱的竞争。缓解这些摩擦的潜在解决方案集中在以下领域：公共和私营部门的承诺；监管和监督框架；数据和市场惯例；以及改进现有和新的支付基础设施和支付安排。

作为监督者：指导和监管

历史表明，立法和监管可以通过改变对私营部门的激励和影响市场结构来促进创新。各国中央银行经常在此类规则的建议、制定或实施方面发挥作用。也就是说，其他网络行业的经验表明，市场主导地位不易补救，需要持续的政策干预。美国的电信业是一个很有启发性的行业示例.上世纪80年代，美国反垄断机构要求垄断企业（AT&T）剥离其在当地的子公司。由于反竞争问题持续存在，公共部门通过了立法以促进各级服务部门的竞争。虽然互联网和移动电话服务等新的通信渠道的出现促进了竞争，但仅凭这一点还不足以促进互联网服务的强劲竞争。大约十年后，又有了新的立法来支持它。

政策可以提高效率并降低成本。例如，由美联储（federal Reserve）设计的2004年生效的《美国支票21号法案》（US Check 21 Act）将支票图像合法化，使银行能够以类似借记卡的方式处理支票。通过取消支票的实物运输，它使处理速度更快、成本更低、效率更高。另一个例子是引入单一欧元支付区（SEPA），用于欧元信用转账和直接借记。根据由欧洲中央银行和各国中央银行投入制定的欧盟法规，在两个不同的SEPA国家的银行账户之间的支付和转账的定价应与常规本地转账相同。结果该区的平均转移费用大幅度下降（图7，左图）。第三个例子是使用交换费上限。在美国，自2011年监管生效以来，受监管借记卡交易的费用大幅下降，而免税卡交易的费用则一直居高不下，即使是在近10年之后（右图）。更普遍的是，在对信用卡和借记卡费用设置上限的国家中，在任何特定程度的竞争中，成本都低于其他国家（图8）。

图7：授权变革：政策干预可以降低支付成本

左图阴影区域中的垂直线表示2012年3月31日（法规生效（EU）260/2012号）和2014年8月1日（国内和欧洲内部信贷转移和欧元直接借记迁移至新SEPA标准的结束日期）。?右图中的垂直线表示2011年10月1日（第II条（借记卡交换费和路由）生效）。

1. 汇款200美元或等值欧元的平均总费用。?对于银行成本，指银行，银行和其他提供商成本的平均值。基于13个SEPA成员国和99个未参加SEPA的国家。2. 每笔交易平均交换费。

资料来源：美联储理事会；世界银行，《全球汇款价格》（remittanceprices.worldbank.org）；BIS计算。

图8：政策执行后交换费显著降低

1根据来自68个国家的调查答复。2在零售面对面交易中。3 Lerner指数衡量的是银行部门；加价幅度越高，意味着市场竞争越弱。该指数是使用Igan等人（2020）的估计值从世界银行的数据推算出来的。2017年数据。4万事达卡和Visa非高级卡零售面对面交换费用的平均值。5万事达卡和visa卡的平均值。

资料来源：F Hayashi，S Minhas和R Ruiz，``各个国家的信用卡和借记卡交换费''，堪萨斯城联邦储备银行，支付系统研究，2019年8月; D Igan，M ?Martinez Peria，N Pierri和A ?Presbitero，“当他们走低时，我们走高吗？银行市场力量和利率”，IMF工作文件，即将出版，2020年；世界银行，《全球支付系统调查》，2018年; 世界银行; BIS计算。

数字平台对传统的反垄断或市场力量分析提出了挑战。如今，平台的价格结构不符合教科书中的垄断定价模式（例如，当它们提供“免费”服务以换取提供数据时）。同样，即使零售客户的价格在下降，缺乏竞争可能会减缓创新。因此，有必要重新评估监管方法，包括在全球范围内审视各个平台，加强中央银行和其他当局之间的合作。

确保安全性和完整性

任何政策措施都必须考虑支付系统的安全性和完整性。这在很大程度上取决于多个部门的工作、法律、专业和道德标准。遵守反洗钱标准对于完整性至关重要。数字身份、KYC系统以及各种监管科技应用程序降低了确保AML / CFT的合规成本。就是说，确保合规性仍然需要努力。

网络安全是另一个优先事项。随着犯罪者变得越来越狡诈，网络威胁对金融稳定构成的风险正在逐步增加。在这种情况下，有助于支付系统运作的网络弹性水平可能成为金融系统和整个经济整体弹性的决定性因素。CPMI和国际证券委员会组织（IOSCO）已发布了有关金融市场基础设施的网络弹性的详细指南，FSB已开发出有效的措施来应对网络事件。

创新正在引入消费者保护方面的新问题，即防止不公平、欺骗和欺诈的商业行为。新的支付产品可能有隐藏的成本，更快或更方便的服务也可能加速盗窃。官方定期合作，以确保消费者了解自己的权利，以及在可能受到侵犯时如何应对。

这些创新伴随着对数据隐私法规的调整的呼吁。新技术更多地利用了个人（支付）数据。但是出于正当理由，此类数据通常受到隐私规则的良好保护，这反过来会影响访问、成本和质量。效率目标和隐私目标之间的平衡将在不同的司法管辖区有所不同。一些消费者对其数据隐私高度重视。如果这样可以改善金融服务，其他人则更愿意共享数据（图9，左侧）。在当前疫情中使用个人数据（包括进行联系人跟踪）可能会改变对隐私的看法。无论采取何种政策干预措施应该有助于维护消费者对隐私的渴望，而又不会不必要地增加成本，也不会使机构更不愿意为有经济困难的人群服务。

同时，数字创新还可以支持更广泛的政策目标。例如，越来越多的数字支付与较小的非正规经济密切相关（图9）。创建支付的数字记录可以让企业和个人建立交易数据历史记录，以访问信贷和其他金融服务。此外，还可以使税收征管、执法和社会保障更加有效，扩大金融服务监管的覆盖面。

图9：数字支付创造数据流，同时带来风险和收益

1.基于对27个国家27000人的调查。确切的问题是：“我可以放心地使用我的主要银行与其他机构分享我的财务数据，如果这意味着我从其他金融中介机构获得了更好的报价”。对于比利时，这个数字包括比利时和卢森堡。这些圆点形象地显示了肯定回答问题的受访者的百分比。欧洲、中东和非洲。2.截至2017年的数据。3.非正规（“影子”）经济的估计基于指标-多原因方法。

资料来源：S Chen等人，“数据与隐私：性别和社会规范的作用”，国际清算银行工作文件，即将出版，2020年；EY，“采用金融技术索引”，2019年9月；L Medina和F Schneider，“揭示影子经济：全球数据库和与官方文件”，CESifo工作文件，编号79812019；世界银行；国际清算银行计算

为了实现其政策目标，中央银行将需要与其他机构合作。证券监管机构、竞争管理机构、金融情报部门以及消费者和数据保护机构也对支付服务的各个方面具有监管利益并对其产生影响。解决各种政策目标需要实现微妙的平衡，以及合作与协调。这些机构之间就有关问题交换意见和进行合作的安排是关键。

CBDC：为数字经济设计安全开放的支付

CBDC是中央银行如何站在创新前沿的典型例子。技术为支付系统带来了机遇，尤其是在数字货币领域。CBDC将这项创新技术与中央银行审慎可信的基础相结合。中央银行选择利用这些力量实现共同利益。他们可以结合其作为催化剂、监督者和运营者的角色，并开发一套基于数字货币的全新支付安排。

CBDC有潜力成为货币发展的下一步，但必须采取完备的方法。CBDC的发与其说是对加密货币和私营部门“稳定币”提案的反应，不如说是中央银行为同时实现若干公共政策目标而进行的集中技术努力。这些目标包括金融普惠；保证数字支付的安全性和完整性；建立有弹性、快速且廉价的支付方式；并鼓励支付方式不断创新。

批发型数字货币并不是什么新鲜事——几十年来，金融业一直可以直接获得这些中央银行的资金。然而如果设计得当，批发型的CBDC有可能提高效率。例如，“可编程性”可以使交易证券在收到并验证付款后自动执行并且准即时结算。这样，批发型CBDC可以增强安全、快速并可能简化交易后清算和结算周期。大规模的CBDC也有助于降低欺诈和网络攻击的风险；特别是，其技术可以提高数字记录保存的不可撤销性。

零售CBDC的影响将更深远。这样的创新将为普通用户提供直接使用中央银行资金的渠道，并有可能提供一种安全、可靠和普遍可用的结算工具，就像现在的现金一样。这些好处必须与对金融体系运行的影响进行仔细权衡，例如脱媒风险，包括在压力下加快银行挤兑，以及中央银行在金融体系中的可能面对更大规模的潜在压力。货币政策的影响也值得关注。与现金相比，零售CBDC可能会产生利息，影响货币政策传导，包括降低名义政策利率的有效下限。

在过去几年中，中央银行和政策制定者越来越倾向于发行批发和零售CBDC。自2019年末以来，它们在中央银行沟通中表现得更为积极（图10 左侧）。零售CBDC的动机是多种多样的，并且在不同的司法管辖区有所不同。2019年对66家中央银行的调查显示，国内支付的安全性和效率最为重要，而在新兴市场和发展中经济体中，包容性是一个关键动机（右图）。最近，解决现金使用下降问题的必要性受到越来越多的关注。随着消费者转向电子支付、在线交易以及亲自购买，现金使用量在一些司法管辖区急剧下降。Covid-19疫情以及随之而来的电子支付的兴起，可能会推动全球CBDC的发展（方框D）。

图10：越来越有可能的选择

1.搜索关键词“CBDC”、“数字货币”和“数字货币”。分类是基于作者的判断。比分是如果言论立场明显消极，或者明确表示目前没有发行数字货币的具体计划，则值为-1。如果语音姿态明显是积极的，或者项目/试点已经启动或正在进行中，则该值为+1。其他演讲（未展示）被归类为中立。2. 1=不那么重要；2=有点重要；3=重要；4=非常重要。

资料来源：R Auer，G Cornelli和J ?Frost，“中央银行数字货币的崛起：驱动力，方法和技术”，即将出版，2020年；C Boar，H Holden和A ?Wadsworth，“即将到来–调查的续集 中央银行数字货币”，国际清算银行工作文件，第107号，2020年1月。

从技术上讲，成功的零售CBDC需要提供实物现金的数字补充。因此，CBDC必须具备使现金如此具有吸引力的所有特征和更多特征。其基本要素是对发行主体的信任、法定货币状态、保证的实时性和广泛性可用性。但是CBDC在其他方面也必须等同于现金。首先，CBDC需要用户友好。儿童和老人以及介于这两者之间的每个年龄段的人都能轻松地处理纸币和硬币；一些中央银行甚至设计了一些功能，使盲人可以使用纸币。其次，CBDC必须对基础设施中断和网络攻击具有很强的抵御能力。如果电子支付出现中断，现金不再普遍使用，这类事件可能会造成严重破坏。第三，CBDC需要保证支付的安全性和完整性。就像现金一样，它们需要防伪。和其他数字支付方式一样，他们需要保护用户的隐私，同时允许有效的执法。CBDC有机会改进跟踪和可能提高反洗钱合规性。但对于如何在更好的追踪和隐私保护之间取得平衡，社会的偏好可能有所不同。

更普遍的说，CBDC可以与现金和当前的电子支付方式共存。它可以完全与双层支付系统保持一致，从而使公共和私营部门可以专注于各自的优势领域。中央银行可以专注于确保支付的信任、稳定性和完整性。就私营部门而言，最适合进行CBDC面向消费者的活动。设计将需要减轻资金从银行流入CBDC的风险，特别是在压力时期。值得探讨的一种可能性是，以低于中央银行商业银行准备金支付利率的利率支付中央银行控股公司的银行利息。或者，中央银行可以限制家庭和企业可以持有（如通过上限）。

私营部门的重要作用促进人们遵守监管标准、确保公开竞争并推动创新蓬勃发展。中央银行可以授予私营部门中介机构向零售客户分发CBDC的特权，但是新参与者和新技术将受到现有监管标准的约束。为了现有参与的私营机构同时也为了新参与者，公平的竞争环境是必要的。并且技术设计和随附的法律框架应确保各种私营部门中介机构之间的公开竞争，包括避免建立闭环支付系统或在消费者想要更换提供者时引入摩擦。保证公开竞争还涉及数据的收集、使用和共享。特别是，从一个全新的开始，CBDC设计应该在允许数据可移植性、保护隐私和减轻洗钱和非法融资风险之间找到新的平衡。

要确保零售CBDC能够进行持续的竞争，不仅需要公开竞争，还需要中央银行运营能够促进创新的基础设施。这需要灵活且适应性强的中央银行运营的基础架构。支付服务提供商必须能够通过多个通道（包括后端接口和API）访问CBDC。在准入和适应性方面有一个公平的竞争环境应该可以促进私营部门的创新。

如果CBDC的设计很好的考虑到了这些因素，各国中央银行就可以利用数字货币领域的技术进步，提供一个稳定可靠的数字账户单位，并保证支付的终局性。这样，CBDC就可以成为一种补充性的支付手段，既可以解决具体的使用案例，也可以解决市场失灵问题，还可以成为支付、金融和整个商业领域持续创新的催化剂。

也就是说，对CBDC的研究还处于初级阶段，开发工作还需要一段时间。鉴于其变革性质，各国中央银行正在仔细考虑所有设计方案，并确定哪些方案最适合每个管辖区的具体情况。随着研究的深入，各国中央银行之间的信息交流至关重要。通过紧密合作，各国中央银行可以从同行学习中受益，并制定共同的方法。

国际清算银行正在密切支持中央银行的CBDC研究和设计工作（方框E）。该机构是一个国际中央银行集团的一部分，该集团评估了CBDC发行的潜在案例。国际清算银行创新中心（BIS Innovation Hub）正在开发一种批发CBDC，这将允许新形式的代币化交易和结算。基于国际清算银行的CPMI每年对全球CBDC研发工作进行一次调查。国际清算银行在其分析性出版物中继续阐明潜在的经济和技术设计挑战。

E

设计零售CBDC:塑造支付的未来

2020年3月的BIS季度审查专门讨论了支付的未来，研究了如何设计零售CBDC的问题，这表明技术设计的门槛很高。CBDC的基本设计考虑需要平衡中央银行和私营中介机构的运作角色，中介机构可能会遇到技术难题或偿付能力问题。当CBDC遇到此类故障时应该是安全的。CBDC支付中介机构需要提供有价值的服务，这些服务应具有与当今支付相同的便利性，创新性和效率。一种允许安全的付款方式同时允许公私伙伴关系继续下去的方法是“混合型” ?CBDC。在这种体系结构中，私人中介执行实时付款并处理所有面向客户的方面，包括正在进行的客户尽职调查。此外，中央银行还运行一个备用基础设施，使其能够在金融危机或网络攻击期间保护支付系统（图E）。

图E：混合CBDC架构：数字时代的公私合作

混合CBDC架构旨在将中央银行直接债权与私营部门支付服务提供商的重要服务结合起来。CBDC是中央银行的直接债权，但是所有零售客户的PSP都将处理您的客户了解的客户（KYC），反洗钱（AML）和客户的尽职调查，并实时执行所有付款。中央银行是支付系统的后盾。它保留所有CBDC零售资产的副本，并具有在破产或技术故障时将客户关系从一个PSP转移到另一个PSP的技术能力和法律权力。例如，在该图中，如果CBDC-PSP Y在网络攻击期间遇到任何此类问题，则中央银行可以将客户C切换到CBDC-PSP X以保证工作付款。

资料来源：R Auer和R B?hme，“零售中央银行数字货币技术”，国际清算银行季刊，2020年3月，第85-100页。

①见A.Carstens的“塑造支付的未来”，BIS季度评论，2020年3月，第17–20页。R Auer和RB?hme，“零售中央银行数字货币技术”，BIS季度评论，2020年3月，第85-100页；和R Auer，G ?Cornelli和J Frost，“盘点：正在进行中的CBDC零售项目”，BIS季度评论，2020年3月，第97–8页

结论

中央银行为支付系统提供了坚实的基础，在支持私人部门革新的同时加强了对货币的信任。几个世纪以来，中央银行作为运营商、新技术革新促进和监督者，一直鼓励私营部门提供安全，高效且可广泛使用的支付方式。中央银行推动的货币和支付创新，促进了支付效率和便利性的提高。

尽管中央银行在支付系统中会持续发挥其基本作用，但支付仍将继续发展。如今，经济的数字化和更多的通讯渠道加速了支票和现金与信用卡和移动支付的替代。在世界许多地方，现金作为支付手段将继续减少。许多技术旨在改善支付访问和安全性，包括使用生物识别技术。如果说有什么不同的话，随着Covid-19疫情的爆发，对更快、更方便、更安全支付的需求可能会加速。

技术的快速进步为中央银行和其他货币当局提供了选择和挑战，即如何最好地提高效率和调整支付系统。在各种政策选择中，都适用一些一般原则。首先，竞争和创新，尤其是在互操作性的支持下，可以最大程度地鼓励访问、成本和质量方面取得进展。如果正确引导，它们还可以提高安全性。第二，要取得成功，私营部门的创新应以公共部门为指导，以期提高效率并确保安全、诚信和信任。第三，在国内和国际上，公私部门之间的合作至关重要。

尽管货币当局最需要支持利用新数字技术的竞争性私营部门市场，但新的公共支付工具可能会受到关注。中央银行自然也可以发挥关键作用。尤其是，如果设计得当，CBDC就有可能产生一种可以互操作的新的支付机制，从而促进私有中介机构之间的竞争，同时为安全和风险管理设定了高标准。

当前的疫情可能会加速支付方式的变化，但同时也隐藏着新的风险。尽管疫情强调了各国之间的相互依赖，但更多反应出来的是国家的政策。由于各国限制了跨境流动，并实施了隔离措施，国际经济活动突然停止。展望未来，加强协调并采取措施防止或减少跨境支付系统的分散化是公共部门的优先事项。这一点特别重要，因为竞争政策和数据隐私问题迄今主要是在国家层面来协调解决的，同时考虑到经济民族主义的高涨的情况。

在这方面，中央银行也可以成为推动国际政策协调的力量，不仅支持国内支付系统，更重要的是支持它们的跨境一体化。在金融稳定委员会和CPMI等国际委员会中，各国中央银行可以从同行学习中受益，并制定共同的方法。在像G20这样的国际论坛上，各国中央银行和政府可以就支付政策达成互利的立场。国际协调确保支付方面的进步支持更高的效率和跨境一体化。中央银行界内部在创新金融技术方面的国际合作，例如通过新成立的国际清算银行创新中心，正在加快这些政策目标的进展。

编译?| 练娜、孙丽

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编译者/作者：中钞区块链技术研

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