【笔记】美国政府组织架构中，有哪些职能部门会插手加密货币监管？

10月初，美国司法部长 William P.Barr 宣布，司法部下辖的网络数字专案组编写的加密货币执法框架发布。

长达83页的这份报告中，提到加密货币作为价值储存和传递工具，使用日益普及，也重点阐释和加密货币崛起所带来的新威胁和挑战。报告涉及了多方面的内容，包括常见的犯罪手段，相应的处理考量，以及美国与此相关的法律和监管机构。

在平时读到美国监管相关的文章或新闻时，对于不同职能部门的角色并不熟悉，这篇报告中在第二部分监管部门的介绍中，刚好补充了这一点。从宏观来看，区块链行业不可能只是局限在某些灰色的角落，司法监管框架的清晰，有助于这个行业更快向前发展。因此，我对来自制度层面的影响比较感兴趣。

记录下来这篇笔记，作为后续阅读相关新闻或文章时候的背景参考。由于见识所限，难免有理解不当之处，还请读者指正。

监管所涉及的两类活动：MSB 和 VASP

MSB 是指货币服务相关的商业公司，VASP 是指虚拟资产服务提供商。
具体而言，MSB 提供或承担的角色包括：

而 VASP则指由于商业原因，为他人提供如下服务的个人或公司实体：

在这篇报告中提到，美国更常将涉及到虚拟资产相关的服务，比如交易所、虚拟资产发行人和经纪人等，作为 MSB 来对待，需要遵从 AML/CFT50 法规的约束，以及某些许可和注册制的规则。

(全球虚拟资产网络描述）

在监管框架报告中，列出了七个相关的监管主体，其中或许最为熟悉的是 SEC，除此之外，还有其他的部门也值得了解下。

1. FinCEN(金融犯罪执法网络)和银行安全法案（BSA)

网址: https://www.fincen.gov/
包括加密资产交易所在内的 MSB(提供货币服务的公司，下文为简便起见，直接用简称），需要遵守银行安全法案(BSA)。
金融犯罪执法网络，简称 FinCEN 为美国财政部的下辖机构。首要任务是确保 BSA 的履行。这个机构需要维护 BSA 数据库，该数据库存储了有洗钱嫌疑的金融交易的报告记录。
FinCEN是美国的金融情报机构(FIU)，负责接收和分析可疑交易报告以及其他有关洗钱、资助恐怖主义和相关犯罪的信息。

在 2013年3月和2019年5月，FinCEN两次发布了解释性指南，涉及到虚拟资产的交易和传输等场景下的监管规则的应用。

2013年的指南中界定了虚拟资产交易所、管理者和用户的角色，并提到作为 MSB 的虚拟资产交易所或管理者，需要进行 AML 程序，提交可疑交易报告(SAR)，并遵从银行安全法案（BSA)的其他规定。

2019年5月发布的指南中，提到了设立在美国本土之外的货币服务提供商(MSB）、个人 P2P交易所、钱包服务提供商、支付处理服务提供者、dApp、矿工、软件提供商和开发者、混币服务、ICO 等等，都需要遵从 BSA。

概括来说，FinCEN 主要的管辖范围，是要求了 MSA需要遵从 BSA 的要求，设立AML 程序用于防止洗钱操作，并提供相关的可疑交易报告、资金转移报告等。

对于设立在美国之外的 MSB，只要对美国人提供服务，就也会被列入 FinCEN 的监管范围之内。

FinCEN 针对的主体，是提供货币服务的个人或者公司实体，就是说，即便是个人，如果是开展货币相关的业务而不是自己用，比如 OTC 服务提供者，也会被认为是 MSA，是可以列入监管范围的。

FinCEN 给我的感觉是：家住海边，管得是真宽。

FinCEN 和美国司法部的协作

FinCEN 和美国司法部等其他政府部门的协作，主要是为了：防止犯罪以及协助调查。
通过合规的要求，组织洗钱和恐怖分子的金融活动，来防止犯罪；而通过监管报告查询发现可疑金融操作，来协助相关部门发现情报线索。
FinCEN 自身也是有国内执法权的，可以针对犯罪行为进行罚款，或者针对虚拟货币领域的洗钱和恐怖分子金融活动采取监管行为。

在瑞波币被罚款的案例，就见到了 FinCEN 的身影。
2015年，FinCEN 和美国司法部同时对 Ripple 调查，Ripple 实验室及其子公司XRP II 因“故意违反”银行安全法，被罚款70万美元。并且，在没有向 FinCEN 提交注册、成为 MSB 的情况下，就出售瑞波币 XRP，此外，瑞波实验室并没有实施反洗钱程序(AML), 且子公司 XRP II 涉嫌漏报多笔可疑的金融交易活动。
最终，Ripple 实验室缴纳了45万美元达成和解，作为70万美元民事罚款的一部分。同时，Ripple 实验室也需要完善 AML 手续，满足合规的要求。

2. OFAC：外国资产控制办公室

OFAC 为美国财政部的下属机构，顾名思义，这个部门涉及到美国国外资产的管理，主要针对的是对被限制或被禁止个人或团体展开的金融往来。
比如对于和收到美国经济制裁地区的经济往来，对恐怖分子组织、国际贩毒团伙、从事网络恶意活动、危害美国安全等等操作的一些经济活动，OFAC 会对此加以管辖。

举个例子，2018年11月28日，美国司法部缺席审判了两名伊朗勒索软件袭击者。他们发起的名为“SamSam”的勒索软件网络攻击行动，曾致亚特兰大市瘫痪，并勒索要求支付比特币作为赎金。这场袭击共持续了34个月。
而这是 OFAC 首次尝试跟虚拟资产有关的行动。OFAC 识别了两个相关的比特币地址，以及超过7000笔交易，价值数百万美元。除了攻击者之外，另外两名伊朗人涉嫌帮助处理以比特币形式支付的赎金，也被美国财政部实施制裁。

这类违法行为的处理，常常是在 OFAC 的管辖范围之内。

3. OCC: 美国货币监理署

地址为： https://www.occ.treas.gov/

OCC 隶属于美国财政部，全称为 Office of the Comptroller of the Currency。

OCC 符合对国家银行和联邦储蓄协会的特许、管理和监督。OCC 向银行发布规章制度，并对不遵守法律法规或从事不安全、不合规的银行行为“及时采取纠正措施”。

在我看来，OCC 应该是目前对于数字货币最为友好的部门之一，部分原因在于，现任代理署长 Brian Brooks 曾在 Coinbase 作为法律团队的负责人。

2020年6月履新 OCC 之后，接受 CoinTelegraph 专访时，曾提到将如何使用加密技术更新旧的金融系统。

在 7 月 23 日 OCC 发布的公开信中提到，无需获得特许授权，美国的银行或者其他合规的金融服务机构，均可为用户提供加密货币托管服务：

「我们必须确保，银行能够满足当今客户的金融服务需求。银行有权满足客户保护有价值资产的需求，今天，对于数以百计的美国人而言，加密货币就属于有价值的资产。」

更多内容可以参见该公开信: https://www.occ.gov/news-issuances/news-releases/2020/nr-occ-2020-98.html

2020年9月21日，OCC 和 SEC 还联合发布了稳定币指导方针，宣布会遵照法规要求，赋予美国银行为稳定币发行商提供准备金托管服务的权限。

当然，OCC 也要求，AML、KYC、联邦证券法、BSA（银行安全法)等相关规范仍要严格遵守。

OCC 对加密资产和银行业角色的积极态度非常关键，对于区块链和金融服务行业的融合，我也因此持乐观态度。

4. SEC: 美国证券交易委员会

SEC 新闻中常见到身影，最近灰度旗下的灰度以太坊信托成为 SEC reporting 公司的新闻，相信不少人看到过。
SEC 全称为 The Securities and Exchange Commission，在诸多部门之中，对于加密货币相对态度保守，不过近来也有所转变，比如上文中提到对于银行业提供稳定币服务商的担保金托管服务中，SEC 予以通过。

SEC 的职责是保护投资者;维持公平、有序和有效率的市场;促进资本市场形成。SEC 常见的监管行为，是对于虚拟货币领域中 I-C-O 的监管，毕竟，层出不穷的1C0中，骗子可不少见。

SEC 意识到了证券法对技术发展的影响，如区块链和分布式账本技术、数字资产(包括加密货币)、数字资产证券和其他数字工具等，投入了大量的资源在虚拟资产监管领域。

对于 SEC，应该不算陌生了，看几个例子好了。

SEC 的动作

2017年，SEC发布了一份调查报告，警告公众，“虚拟资产”机构提供和销售数字资产——包括通过ico和token销售——可能要遵守联邦证券法的要求，包括注册和披露要求。

“一笔特定交易是否涉及证券的要约或出售——不管使用的术语或技术是什么——将取决于事实和情况，包括交易的经济现实。”
SEC 在币圈的名声，跟他一系列的诉讼行动有关，大家知晓较多的是 B1 支付 2400 万美元和 SEC 和解，以及 Telegram 发币计划因为 SEC 的诉讼而搁浅的事件。

根据 PANews 的报道，2019年9月30日，SEC 和 Block.One 达成和解，Block.One 支付了 2400 万美元的罚款。此前，SEC 指控 Block.One 进行的持续一年的 EOS Ic0 为未经注册的活动。BlockOne 筹集了40多亿美元，但并未按照联邦证券法规定进行注册。

除此之外，SEC 曾起诉了一系列发起 IC0 的公司，感兴趣的可以阅读星球日报的这篇文章： https://www.odaily.com/post/5138311

2019年4月3日，美国证券交易委员会发布了一个分析框架，用于分析“数字资产是否作为投资合约出售，因此是否属于证券”。

“证券”一词包括“投资合约”以及其他工具，如股票、债券和可转债。

所谓的“Howey检验”源自最高法院1946年在证券交易委员会(Securities and Exchange Commission)诉W. J. Howey公司(W. J. Howey Co.)一案中具有重大影响的判决，根据该判决，如果对一家共同企业进行投资，并期望从他人的努力中获得利润，那么就存在“投资合约”。

该框架提醒人们，与所有其他资产一样，在数字资产领域中这种分析并不仅仅取决于资产的“形式和术语”本身，还有数字资产的实际使用方式，以及发行、出售或转售的方式。

随着数字资产市场的持续发展，SEC 鼓励数字资产市场中的个人和实体与 SEC 人员积极合作。

总之，进行代币发行活动，即便是设立主体为海外，如果有美国居民参与其中，也往往要面临来自 SEC 的监管甚至起诉。SEC 相关的起诉缘由，往往是与未经注册的证券发行有关。

5. CFTC: 商品期货交易委员会

如果说 SEC 主要监管对象为发起Ic0 融资的新团队，那么，CFTC 出现在我们视野之中，是跟比特币期货或期权交易有关的。CFTC 全称为 Commodity Futures Trading Commission。

2017年，经过 CFTC 批准，CBOE( 芝加哥期权交易所) 和 CME(芝加哥商品交易所）先后上线了比特币期货合约。

2020年1月14日 — 芝商所（CME）基于比特币期货的期权产品正式上线。
CFTC 对于虚拟货币的态度相对包容。这里区分的一点是，比特币 ETF 的上市，需要经过 SEC 的批准，而非 CFTC。不过，我们迄今为止，仍然没能等到 SEC 批准比特币 ETF 的信息。

6. IRS：美国联邦税务局

针对加密资产如何收税，是 IRS 管辖范围内的问题。除了普通人参与加密资产交易需要涉及到的税务问题之外，持有加密资产甚至以加密资产为主营业务的公司，如何报税，如何纳税，也是件复杂的事情。

IRS 将虚拟货币视为美国联邦税收的财产，这意味着适用于财产交易的一般税收原则，也适用于虚拟货币交易。
来自虚拟货币交易的收入，包括资本利得，都要纳税，而且虚拟货币交易本身也必须在纳税人的所得税申报单上申报。
此外，以虚拟货币支付给雇员的工资要征税，并须在表格W-2上报告，并须缴纳预提税和工资税。
接受虚拟货币商品或服务付款的企业，必须将此类付款计入其总收入。美国司法部税务部门和全国各地的美国检察官办公室，可能会对未申报虚拟货币收入的人员提起税务相关诉讼。
司法部还与美国国税局合作，支持其与虚拟货币有关的执法和合规工作，包括执行向纳税人和第三方发出的传票，以及协助处理“匿名”传票事宜。

总之，从事虚拟货币相关的交易，税务这回事，也是逃不开的。这一点，跟美国的朋友交流时也偶有听闻。

不过税务局所相关的新闻信息，往往涉及到的是未提交申报，或者偷税漏税等信息，往往不在我们的关注范围之内了。

7. 州立机构

上面所提到的是联邦政府机构与加密货币监管相关的部分。美国是联邦制的国家，州权与联邦权并立存在，也意味着在州政府这一层，也会有针对所在州辖区的特定法律法规，来对于加密资产相关的交易和行为进行监管或指导。并且，可以发起联合行动。

例如，2018年5月21日，北美证券管理协会(“NASAA”)宣布，美国和加拿大的州和省级证券监管机构联合采取了一系列执法行动，打击欺诈性的 ic-0 和加密货币相关投资产品，以及这些产品背后的欺诈者。
北美超过40个司法管辖区参与了“加密哭泣行动（Operation Cryptosweep）”， 启动了70多项调查。

在加密资产领域，纽约州是较为主动去发起监管行为的州政府之一。纽约州官员曾开展了一项虚拟市场诚信倡议(Virtual Markets Integrity Initiative)活动，对加密货币交易平台的政策和做法进行事实调查。

2018年4月17日，纽约总检察长办公室向13个被确定为“主要虚拟货币交易平台”或“交易所”的实体发出信函，要求披露它们的运营、使用机器人的情况、利益冲突、中断和其他问题。

为了保护加密货币投资者和消费者，这些信函还要求提供有关被覆盖实体的运营、内部控制和客户资产保护的信息。

小结

这篇笔记主要内容来自于美国司法部的监管框架报告，针对7种监管主体进行了概述。SEC 是我们耳熟能详的机构，而其他的监管机构，也各司其职。从目前情况看来，我个人比较关注的是 SEC 跟 OCC 的动向，这两者对加密资产融入证券市场和银行体系，是至关重要的两家监管机构。时间所限，没有列入更多案例供参考，不过大致部门的作用，应该能有个基础了解了。
在合规监管领域，美国提供了目前来说较为完善的制度，当然 SEC 的保守态度也一向为人诟病。对于美国这些监管机构的大概了解，兴许也有助于我们在看到其他司法辖区，比如东南亚，日本，韩国等国家的相应政策时，有个可以比较的基础。这份笔记首先是供我自己参考的，如果对你也有所作用，那更好。

昨天在微文中发布了一些对于比特币和金融市场未来的主观推测，会显得乐观过头了，不过，随着金融市场的演进和不同国家之间的碰撞和融合互鉴，未必没有可能。

不是比特币需要国家，而是，国家会需要比特币，并因此而做出改变。

感谢阅读。

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编译者/作者：荆凯

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